中华人民共和国宪法通释

 

中华人民共和国宪法通释

 

中国人大网 www.npc.gov.cn　　　日期： 2010-04-14

 

·       目录

·       前言

·       序言

·       第一章 总纲

·       第二章 公民的基本权利和义务

·       第三章 国家机构

·       第四章 国旗、国徽、首都

·       中华人民共和国宪法

·       中华人民共和国宪法修正案

·       关于中华人民共和国宪法修改草案的报告

·       关于中华人民共和国宪法修正案（草案）的说明

 

 

目录

 

中华人民共和国宪法

(1982年12月4日第五届全国人民代表大会第五次会议通过  1982年12月4日全国人民代表大会公告公布施行  根据1988年4月12日第七届全国人民代表大会第一次会议通过的《中华人民共和国宪法修正案》、1993年3月29日第八届全国人民代表大会第一次会议通过的《中华人民共和国宪法修正案》和1999年3月15日第九届全国人民代表大会第二次会议通过的《中华人民共和国宪法修正案》修订)

序    言

第一章  总    纲

第一条  人民民主专政

第二条  人民代表大会制度

第三条  民主集中制原则 

第四条  民族平等 

第五条  依法治国 

第六条  经济制度 

第七条  国有经济 

第八条  集体经济 

第九条  自然资源所有权 

第十条  土地所有权 

第十一条  非公有制经济 

第十二条  公共财产不可侵犯 

第十三条  公民个人财产权 

第十四条  合理安排积累和消费 

第十五条  市场经济和宏观调控 

第十六条  国有企业经营自主权和民主管理 

第十七条  集体经济组织经营自主权和民主管理 

第十八条  外商投资企业 

第十九条  发展教育事业 

第二十条  发展科学事业 

第二十一条  发展医疗卫生、体育事业 

第二十二条  发展文化事业 

第二十三条  培养专业人才 

第二十四条  精神文明 

第二十五条  推行计划生育 

第二十六条  环境保护 

第二十七条  国家机构的工作原则 

第二十八条  惩办和改造犯罪 

第二十九条  武装力量 

第三十条  行政区划 

第三十一条  特别行政区 

第三十二条  保护外国人权益 

第二章  公民的基本权利和义务 

第三十三条  法律面前人人平等 

第三十四条  选举权和被选举权 

第三十五条  政治权利和自由 

第三十六条  宗教信仰自由 

第三十七条  人身自由不受侵犯 

第三十八条  人格尊严不受侵犯 

第三十九条  住宅权不受侵犯 

第四十条  通信自由和通信秘密 

第四十一条  公民监督国家机构和国家赔偿 

第四十二条  劳动的权利和义务 

第四十三条  休息权 

第四十四条  退休制度 

第四十五条  物质帮助和社会保障权 

第四十六条  受教育的权利和义务 

第四十七条  文化活动自由 

第四十八条  保护妇女权益 

第四十九条  婚姻家庭关系 

第五十条  保护归侨和侨眷权益 

第五十一条  行使自由和权利的限制 

第五十二条  维护国家统一和民族团结的义务 

第五十三条  遵纪守法的义务 

第五十四条  维护国家安全、荣誉和利益的义务 

第五十五条  保卫祖国和服兵役的义务 

第五十六条  纳税的义务 

第三章  国家机构 

第一节  全国人民代表大会 

第五十七条  全国人大及其常委会的性质 

第五十八条  国家立法权 

第五十九条  全国人大的组成与产生 

第六十条  全国人大的任期 

第六十一条  全国人大会议 

第六十二条  全国人大的职权 

第六十三条  全国人大的罢免权 

第六十四条  宪法的修改程序、法律和其他议案的通过要求 

第六十五条  全国人大常委会的组成 

第六十六条  全国人大常委会的任期 

第六十七条  全国人大常委会的职权 

第六十八条  全国人大常委会委员长、副委员长和秘书长的工作职责 

第六十九条  全国人大常委会对全国人大负责并报告工作 

第七十条  全国人大专门委员会 

第七十一条  特定问题调查委员会 

第七十二条  代表和常委会组成人员提出议案 

第七十三条  质询 

第七十四条  全国人大代表的人身特殊保护 

第七十五条  全国人大代表的言论免责权 

第七十六条  全国人大代表的义务 

第七十七条  对全国人大代表的监督 

第七十八条  全国人大和全国人大常委会的组织和工作程序 

  第二节  中华人民共和国主席 

第七十九条  国家主席的选举和任期 

第八十条  国家主席的工作职责 

第八十一条  对外事务中国家主席的工作 

第八十二条  国家副主席的工作 

第八十三条  国家主席和副主席任职的终止时间 

第八十四条  国家主席出缺时的处理办法 

  第三节  国  务  院 

第八十五条  国务院的性质 

第八十六条  国务院的组成 

第八十七条  国务院的任期 

第八十八条  国务院总理、副总理和国务委员的工作职责 

第八十九条  国务院的职权 

第九十条  国务院各部委行政首长的工作职责 

第九十一条  国务院审计机关的设立和工作 

第九十二条  国务院对国家权力机关负责并报告工作 

  第四节  中央军事委员会 

第九十三条  中央军事委员会的组成、工作和任期 

第九十四条  中央军委主席对国家权力机关负责 

  第五节  地方各级人民代表大会和地方各级人民政府 

第九十五条  地方政权机关的设立与组织 

第九十六条  地方各级人大的性质 

第九十七条  地方各级人大代表的选举 

第九十八条  地方各级人大的任期 

第九十九条  地方各级人大的职权 

第一百条  省级人大制定地方性法规 

第一百零一条  地方各级人大有权选举和罢免本级行政机关和司法机关 

第一百零二条  对地方各级人大代表的监督 

第一百零三条  县级以上地方各级人大常委会的组成和监督 

第一百零四条  县级以上地方各级人大常委会的职权 

第一百零五条  地方各级人民政府的性质 

第一百零六条  地方各级人民政府的任期 

第一百零七条  地方各级人民政府的职权 

第一百零八条  县级以上地方各级人民政府对所属工作部门的领导 

第一百零九条  县级以上地方各级人民政府审计机关 

第一百一十条  地方各级人民政府的领导体制 

第一百一十一条  居民委员会和村民委员会 

  第六节  民族自治地方的自治机关 

第一百一十二条  自治机关的构成 

第一百一十三条  自治地方国家权力机关民族构成的要求 

第一百一十四条  自治地方人民政府首长由实行区域自治的民族的公民担任 

第一百一十五条  自治机关的职权 

第一百一十六条  自治条例和单行条例 

第一百一十七条  自治机关的财政自治权 

第一百一十八条  自治机关的经济建设自权 

第一百一十九条  自治机关的文化自治权 

第一百二十条  组建本地方的公安部队 

第一百二十一条  自治机关执行职务时使用的语言 

第一百二十二条  国家对民族自治地方的帮助 

  第七节  人民法院和人民检察院 

第一百二十三条  人民法院的性质和地位 

第一百二十四条  人民法院的组织和最高人民法院院长任期 

第一百二十五条  公开审判和辩护原则 

第一百二十六条  独立行使审判权 

第一百二十七条  人民法院上下级之间关系 

第一百二十八条  人民法院与权力机关之间关系 

第一百二十九条  人民检察院的性质和地位 

第一百三十条  人民检察院的组织和最高人民检察院检察长任期 

第一百三十一条  独立行使检察权 

第一百三十二条  人民检察院上下级之间关系 

第一百三十三条  人民检察院与权力机关之间关系 

第一百三十四条  各民族公民用本民族语言文字进行诉讼 

第一百三十五条  公、检、法在办理刑事案件中的相互关系 

第四章  国旗、国徽、首都 

第一百三十六条  国旗 

第一百三十七条  国徽 

第一百三十八条  首都 

 

附：

  中华人民共和国宪法（1999年3月15日）

  中华人民共和国宪法修正案 （１９８８年４月１２日）

  中华人民共和国宪法修正案  （１９９３年３月２９日）

  中华人民共和国宪法修正案  （1999年3月15日）

  关于中华人民共和国宪法修改草案的报告 

  关于修改宪法部分内容的建议的说明 

  关于中华人民共和国宪法修正案草案的说明 

 

前言

 

 

２００２年是现行宪法颁布二十周年，随着纪念日期的到来，全国掀起了一股“宪法热”。１２月４日，首都各界在人民大会堂隆重集会，庆祝现行宪法颁布二十周年，中共中央总书记胡锦涛出席并发表重要讲话。１２月２６日，新的一届中共中央政治局集体学习，听取宪法讲座。２００３年３月，十届全国人大开幕前夕，全国人大代表和全国政协委员集体学习宪法。社会各界学习宪法也是方兴未艾，各种有关宪法的报告会、讲座和座谈会接连不断。一度沉寂的宪法学研究，再度热起来，理论界对宪法和宪政的研究和讨论不断深化。有关宪法司法化、完善违宪审查监督机制、保障公民基本权利的话题不绝于耳。新闻媒体频频聚焦宪法，有关宪法案例的讨论，不断见诸报端。在公民中，更多的人正在学会用宪法武器维护自己的合法权益。的确，宪法、宪政、依法治国、依宪治国成为我们政治生活、法律生活中的一个流行词。

作为我国专业出版法律类图书的中国法制出版社，在今年年初，敏锐地提出编写一本宪法条文解释方面的书，以满足社会各界学习研究宪法的需要。对中国法制出版社的约请，作者曾犹豫良久，因为现行宪法已颁布二十余年，对宪法的研究和介绍已有丰硕的成果。市面上各种大同小异的宪法教科书版本，数也数不过来；宪法释义方面的书也不下十余种；另外还有各种宣传讲话版本等。如果只是将现有的内容进行拼凑，没有任何价值，也无异于“图财害命”，因为浪费读者的时间和金钱。但在思虑之中，发现一条充分理由，宪法条文内涵深刻，学习研究宪法，应从条文着手。这是深化宪法条文研究的良好机会，应当尝试做一下。最后，鼓起勇气，签下了出版合同。

作者长时间在国家立法机关工作，对我国的宪政实践有一些了解和思考，写作中尽力体现“实、新”的风格和特点。作者在写作中比较注意突出以下几点：一是与我国的法制建设相结合。１９８２年宪法颁布以来，我国进行了大规模的立法工作，初步形成了以宪法为核心的法律体系。这些立法大大丰富和充实了宪法的内容。如宪法规定的教育制度、审计制度、预算制度，全国人大及其常委会相继颁布了有关法律，使这些制度更具体、更明确。二是与我国的宪政实践结合起来。１９８２年以来，我国进行了丰富的宪政实践，宪法在国家政治生活中发挥了重要作用。特别是我国的人民代表大会制度建设，取得了长足的进步，进行了广泛的探索，称人大是“橡皮图章”已成往事。三是紧密联系宪法、宪政理论研究的前沿问题，结合条文对涉及宪法的有关问题给出作者的思考。四是突出释“疑”，重点研究探讨在理解条文中容易出现不同认识或难以把握的问题，而不是一般地、泛泛地解释宪法条文。是否做到了这几点，只有读者能评判。

在繁忙的工作之余进行写作是困难的，不断有新的工作插入，曾几度中断。但是，２００３年春天是不平凡的，给人必须完成这一工作的压力。ＳＡＲＳ突然偷袭北京，继而扩散到华北。突然间，京城弥漫着一种莫明其妙的恐怖气氛。因为谁也不知道，ＳＡＲＳ在什么地方、在什么时间袭击谁，人人都企盼这种“梦魇”尽快结束。ＳＡＲＳ给我们提出了不少宪法问题，例如：公民的知情权包括哪些内容，如何在防止社会引起恐慌和保障公民的知情权之间寻找平衡点；是否应当建立紧急状态制度；在紧急状态下，对公民的权利可以作那些限制，政府可以采取什么措施？再有，湖北公民孙志刚在广州工作，外出时因未带证件，被收容遣送，后被人殴打致死。此案引起社会各界的广泛关注，三位博士上书全国人大常委会，要求最高国家权力机关进行违宪审查。所有这些事情，都给作者一种责任感、义务感，应当义不容辞地为宪法研究、宣传添砖加瓦。

宪法条文的内容非常丰富，一条一款就可以做一篇论文，甚至是写一本专著，这区区三十余万字的解释不可能把宪法的内容都涉及到，都说清楚。作者也无此奢望。如果读者看了本书，对宪法产生了兴趣，对宪法内容获得一些感性认识，或者发现宪政实践的一些问题，引发一些思考，这恐怕就是作者最大的满足。

本书第一章和第二章及第三章的第七节由刘松山同志执笔，第三章和第四章由许安标同志执笔，完稿后由许安标同志统稿。最后，还要说一句所有出版物前言里都有的“套话”：“由于水平有限，书中难免有不当之处，敬请读者批评指正。”我们是诚恳的，期待您的批评、指正，等待与您对话和沟通。

作    者

２００３年６月30日于北京

 

序言

 

中国是世界上历史最悠久的国家之一。中国各族人民共同创造了光辉灿烂的文化，具有光荣的革命传统。

1840年以后，封建的中国逐渐变成半殖民地、半封建的国家。中国人民为国家独立、民族解放和民主自由进行了前仆后继的英勇奋斗。

20世纪，中国发生了翻天覆地的伟大历史变革。

1911年孙中山先生领导的辛亥革命，废除了封建帝制，创立了中华民国。但是，中国人民反对帝国主义和封建主义的历史任务还没有完成。

1949年，以毛泽东主席为领袖的中国共产党领导中国各族人民，在经历了长期的艰难曲折的武装斗争和其他形式的斗争以后，终于推翻了帝国主义、封建主义和官僚资本主义的统治，取得了新民主主义革命的伟大胜利，建立了中华人民共和国。从此，中国人民掌握了国家的权力，成为国家的主人。

中华人民共和国成立以后，我国社会逐步实现了由新民主主义到社会主义的过渡。生产资料私有制的社会主义改造已经完成，人剥削人的制度已经消灭，社会主义制度已经确立。工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政，实质上即无产阶级专政，得到巩固和发展。中国人民和中国人民解放军战胜了帝国主义、霸权主义的侵略、破坏和武装挑衅，维护了国家的独立和安全，增强了国防。经济建设取得了重大的成就，独立的、比较完整的社会主义工业体系已经基本形成，农业生产显著提高。教育、科学、文化等事业有了很大的发展，社会主义思想教育取得了明显的成效。广大人民的生活有了较大的改善。

中国新民主主义革命的胜利和社会主义事业的成就，是中国共产党领导中国各族人民，在马克思列宁主义、毛泽东思想的指引下，坚持真理，修正错误，战胜许多艰难险阻而取得的。我国将长期处于社会主义初级阶段。国家的根本任务是，沿着建设有中国特色社会主义的道路，集中力量进行社会主义现代化建设。中国各族人民将继续在中国共产党领导下，在马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论指引下，坚持人民民主专政，坚持社会主义道路，坚持改革开放，不断完善社会主义的各项制度，发展社会主义市场经济，发展社会主义民主，健全社会主义法制，自力更生，艰苦奋斗，逐步实现工业、农业、国防和科学技术的现代化，把我国建设成为富强、民主、文明的社会主义国家。

在我国，剥削阶级作为阶级已经消灭，但是阶级斗争还将在一定范围内长期存在。中国人民对敌视和破坏我国社会主义制度的国内外的敌对势力和敌对分子，必须进行斗争。

台湾是中华人民共和国的神圣领土的一部分。完成统一祖国的大业是包括台湾同胞在内的全中国人民的神圣职责。

社会主义的建设事业必须依靠工人、农民和知识分子，团结一切可以团结的力量。在长期的革命和建设过程中，已经结成由中国共产党领导的，有各民主党派和各人民团体参加的，包括全体社会主义劳动者、拥护社会主义的爱国者和拥护祖国统一的爱国者的广泛的爱国统一战线，这个统一战线将继续巩固和发展。中国人民政治协商会议是有广泛代表性的统一战线组织，过去发挥了重要的历史作用，今后在国家政治生活、社会生活和对外友好活动中，在进行社会主义现代化建设、维护国家的统一和团结的斗争中，将进一步发挥它的重要作用。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展。

中华人民共和国是全国各族人民共同缔造的统一的多民族国家。平等、团结、互助的社会主义民族关系已经确立，并将继续加强。在维护民族团结的斗争中，要反对大民族主义，主要是大汉族主义，也要反对地方民族主义。国家尽一切努力，促进全国各民族的共同繁荣。

中国革命和建设的成就是同世界人民的支持分不开的。中国的前途是同世界的前途紧密地联系在一起的。中国坚持独立自主的对外政策，坚持互相尊重主权和领土完整、互不侵犯、互不干涉内政、平等互利、和平共处的五项原则，发展同各国的外交关系和经济、文化的交流；坚持反对帝国主义、霸权主义、殖民主义，加强同世界各国人民的团结，支持被压迫民族和发展中国家争取和维护民族独立、发展民族经济的正义斗争，为维护世界和平和促进人类进步事业而努力。

本宪法以法律的形式确认了中国各族人民奋斗的成果，规定了国家的根本制度和根本任务，是国家的根本法，具有最高的法律效力。全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。

 

第一章 总 纲

 

第一条  中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。

社会主义制度是中华人民共和国的根本制度。禁止任何组织或者个人破坏社会主义制度。

【释义】  本条是关于我国的国家性质和国家根本制度的规定。

国家性质和根本制度是确立国家其他各项制度的基础和保障，因此，宪法在第一条就开宗明义地规定了我们国家的性质和国家实行的根本制度。

一、国家性质

国家性质又称国家的阶级本质或者国体，是指社会各阶级在国家中的地位。它包括两个方面的内容，一是指哪一阶级在国家中占统治地位；二是指统治阶级内部哪一阶级处于领导地位。宪法作为国家的根本大法，所规定的国家性质主要是指哪一个阶级在国家中占统治地位。

我国宪法对国家性质的规定经历了不同的过程。1949年由中国人民政治协商会议通过的《共同纲领》规定：“中华人民共和国为新民主主义即人民民主主义国家，实行工人阶级领导的，以工农联盟为基础的，团结各民主阶级和国内各民族的人民民主专政。”其序言指出，“中国人民民主专政是中国工人阶级、农民阶级、小资产阶级、民族资产阶级及其他爱国民主分子的人民民主统一战线的政权，而以工人联盟为基础，以工人阶级为领导。”1954年宪法规定：“中华人民共和国是工人阶级领导的，以工农联盟为基础的人民民主国家。”1975年宪法规定:“中华人民共和国是工人阶级领导的以工农联盟为基础的无产阶级专政的社会主义国家。”1978年宪法关于国家性质的规定与1975年宪法的规定完全一致。1982年修改宪法时，各方面对于规定我国的国家性质曾经有过较大的争论。本条对国家性质的规定，是在反复研究了各方面的意见后，总结我国人民民主专政的革命实践，从我国的实际情况出发而作出的。

本条关于国家性质的规定，有以下三点内容：

第一，人民民主专政的提法是对无产阶级专政理论的发展，反映了我国的阶级状况、政权基础和性质，符合我国的国情。马克思、恩格斯关于无产阶级专政的理论，是针对当时欧洲的情况提出来的。当时欧洲发达资本主义国家主要存在无产阶级和资产阶级两个对立阶级，无产阶级要取得革命胜利，就必须推翻资产阶级统治，建立无产阶级专政的政权。列宁在十月革命时期，根据俄罗斯的实际情况，提出了在加强无产阶级专政的同时，要巩固工人阶级和农民阶级的联盟。苏联虽然建立了无产阶级专政的社会主义国家，但并没有实行无产阶级一个阶级的专政，而是实行以工农联盟为基础的阶级联合专政。以毛泽东同志为代表的中国共产党人将马克思主义无产阶级专政的理论与中国革命实践相结合，创造了人民民主专政理论。现行宪法制定时，我国已经消灭了剥削阶级和剥削制度，牢固地确立了社会主义制度，工人阶级已经不再是无产阶级，而是国家的领导阶级，在国家政治生活中占有十分重要的地位。而人民的范围不仅包括工人阶级，还包括农民阶级、知识分子，以及一切拥护社会主义的爱国者和一切拥护祖国统一的爱国者，敌人的范围则逐步属小。人民民主专政实际是无产阶级专政在我国的一种实现形式，与无产阶级专政的本质是一样的。因此，宪法序言对人民民主专政与无产阶级专政的关系作出明确阐述：“工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政，实质上即无产阶级专政。”“实质上”三个字表明了无产阶级专政与人民民主专政的衔接，说明它们本质上是一致的。

第二，人民民主专政以工人阶级为领导，以工农联盟为基础。一方面，在我国，人民民主专政必须以工人阶级为领导，这是由工人阶级的本质和它担负的历史使命决定的。工人阶级是先进生产力的代表，最有远见，最大公无私，最有革命的彻底性，最有严密的组织性和严格的纪律性，只有工人阶级才能肩负起消灭剥削阶级，实现共产主义的伟大历史使命。我国的工人阶级在中国共产党领导下，在长期的革命和建设事业中始终处于领导地位，当然是人民民主专政的领导者。另一方面，工农联盟是人民民主专政的政权基础。在我国，农民占人口的绝大多数，农民问题始终是中国革命和建设的根本问题。历史经验表明，我国的农民阶级始终是工人阶级最可靠的同盟军。工人阶级取得政权后，要巩固政权，取得社会主义建设事业的成功，必须同农民结成联盟，并巩固和加强工农联盟。工农联盟是工人阶级和农民阶级的联盟，代表了我国的绝大多数人口，是我国人民民主专政的阶级基础。在我国，知识分子不是一个独立的阶级，而是工人阶级的一部分，因此，工农联盟已包含了知识分子。

对本条规定的认识，还应当与时俱进，以“三个代表”重要思想为指导。随着改革开放的深入和经济文化的发展，我国工人阶级的队伍不断扩大，人民民主专政的基础也在不断扩大和加强。十六大报告提出，包括知识分子在内的工人阶级和广大农民，始终是推动我国先进生产力发展和社会全面进步的根本力量。在社会变革中出现的民营科技企业的创业人员和技术人员、受聘于外资企业的管理技术人员、个体户、私营企业主、中介组织的从业人员、自由职业人员等社会阶层，都是中国特色社会主义的建设者，是人民民主专政的重要基础。对于为祖国富强贡献力量的社会各阶层人们，我们都要团结，都要归入人民民主的强大力量。一切合法的劳动收入和合法的非劳动收入，都应该得到保护。不能简单地把有没有财产、有多少财产当作判断人们政治思想上先进和落后的标准，而主要应当看他们的思想政治觉悟和现实表现，看他们的财产是怎么得来的以及对财产怎么支配和使用，看他们以自己的劳动对中国特色社会主义事业所作的贡献。以这种认识来看待和判断新时期国家政权的阶级基础，为人民民主专政理论增添新的内容，从而最广泛最充分地调动一切积极因素，不断为中华民族的伟大复兴增添力量。

第三，人民民主专政的本质是人民享有民主，对敌人实行专政，是民主和专政的结合。十年动乱时期，林彪、“四人帮”只讲专政不讲民主，把无产阶级专政歪曲成为在上层建筑领域里对资产阶级实行全面专政，甚至把专政矛头指向人民内部。粉碎“四人帮”以后，中国共产党总结历史的经验教训，充分认识到保障人民民主的极大重要性，强调要大力发展社会主义民主，健全社会主义法制，使社会主义民主不断制度化、法制化，正确处理好新的历史时期阶级斗争的关系。在社会主义建设的新的历史时期，阶级斗争已经不是我国社会的主要矛盾，发展社会主义民主，集中精力进行经济建设，成为国家的主要任务。同时，我们又要对一切破坏社会主义建设事业，危害国家安全和统一的敌对力量进行斗争。在宪法里运用人民民主专政的提法，有利于消除十年动乱时期对无产阶级专政的错误理解，使人们认识到在人民民主专政中，人民民主是主要的方面，同时，也需要对极少数敌人实行专政。

那么，极少数敌人是指哪一部分人呢？是指那些危害国家安全以及人民民主专政和社会主义制度的犯罪分子，破坏社会主义经济制度的犯罪分子（包括破坏国有财产和劳动群众集体所有的财产，以及破坏公民私人所有财产的犯罪分子），侵犯公民的人身权利、民主权利和其他权利的犯罪分子，以及妨害社会管理秩序的犯罪分子。这些形形色色的犯罪分子是改革开放和社会主义现代化建设的严重威胁，与他们作斗争是新的历史条件下阶级斗争的主要表现。因此，人民民主专政中的对敌人实行专政，就是要依据刑法，惩罚他们的犯罪行为。

二、国家根本制度

社会制度是指在一定的社会形态中，社会经济、政治、文化等各项制度的总和。其中，经济制度是基础，它决定社会的性质，决定其他各项制度的性质。不同的社会形态实行不同的社会制度。自从有阶级社会以来，人类就有了奴隶社会制度、封建社会制度和资本主义社会制度。中国共产党领导人民进行长期奋斗的宗旨，就在于建立中国特色的社会主义制度。中华人民共和国成立以后，我们就已经实行了社会主义制度。虽然在实行这一制度的过程中我们走了不少弯路，也有人对社会主义制度提出了这样那样的疑问。但建国以来几十年的实践证明，只有社会主义才能救中国。因此，现行宪法修改时，总纲中增加的一项重要内容，就是规定社会主义制度是中华人民共和国的根本制度。这个规定表明了我们国家和社会的性质以及发展方向，表明了我们实行社会主义制度的决心和信心。

社会主义制度是社会主义国家中经济、政治、文化和社会等各项制度的总和。其中，在经济上，我国实行以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，坚持以经济建设为中心，不断解放和发展生产力，加强社会主义物质文明建设。在政治上，我国实行人民代表大会制度的政体，坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度以及民族区域自治制度，大力发展社会主义民主政治，实行依法治国，建设社会主义政治文明。在教育、科学、文化和思想道德等方面，我们坚持以马列主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，实行中国特色的教育、科学、文化制度，大力加强社会主义精神文明建设。社会主义制度最适合我国的国情，建国以来的经验表明，我国实行社会主义制度，已经并将继续取得伟大的成就。任何组织和个人都不得破坏和颠覆社会主义制度这一国家的根本制度。否则，将要承担各类法律责任直至刑事责任。

 

第二条  中华人民共和国的一切权力属于人民。

人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。

人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。

【释义】  本条是关于国家政权组织形式的规定。

一、国家的一切权力属于人民

本法第1条规定，我国是工人阶级领导的以工农联盟为基础的人民民主专政的国家。人民民主专政的最主要的方面是，我们国家的一权力属于人民，国家由人民当家作主。国家的一切权力属于人民，是宪法的基本原则，又称人民主权原则。人民主权是指国家的最高权力来源于人民，并永远属于人民。资本主义国家的宪法也有人民主权原则，但其理论依据是资产阶级思想家卢梭的社会契约论。我国宪法中规定的人民主权原则的理论依据，是马克思主义的国家学说。马克思主义的国家学说认为，国家是统治阶级压迫被统治阶级的工具，人民主权只能是统治阶级的主权。在我们国家，实行人民民主专政，人民是统治者，人民主权是指国家的主权属于全体人民，由全体人民行使当家作主的权利。

“权力”是指国家的权力，又称公共权力，是以国家名义并由国家机构行使的处理国家对内对外事务的权力。国家权力的范围十分广泛，它包括立法权、行政权、审判权和检察权以及其他的公共权力。长期革命和建设的实践，特别是十年动乱的教训表明，国家权力是保护人民、服务人民以及打击敌人的有力武器；但同时，国家权力的不当行使又会对人民的权利造成很大的危害。因此，在宪法中宣称国家的一切权力属于人民，不仅表明了国家权力的归属，同时也意味任何国家机构在行使国家权力时，决不能侵犯人民的权利，损害人民的利益。

“人民”是一个政治概念，在不同的历史阶段具有不同的内涵，是相对于敌人而言的。在现在的历史阶段，人民就包括全体社会主义的劳动者、拥护社会主义的爱国者和拥护祖国统一的爱国者。“人民”与“公民”也不同，“公民”是一个法律概念，只要具有中华人民共和国国籍的人，都是中国公民，但公民中不是所有的人都属于“人民”的范畴。国家的一切权力属于人民，说明不是所有的公民都享有国家权力，只有公民中的人民才有权参与国家管理。如公民中的被剥夺政治权利的刑事犯罪分子，就不享有管理国家的权力。这里的“人民”，是指全体人民，而不是指某一个人或者一部分人。

二、国家的政权组织形式

本条规定不仅确立了国家的一切权力属于人民的人民主权原则，而且确立了实现人民主权原则的方式，即国家的政权组织形式。毛泽东同志指出，政权组织形式是指一定社会的统治阶级采取何种组织形式去反对敌人、保护自己的政权机关。根据本条的规定，我国的政权组织形式是人民代表大会制度，即人民通过全国人民代表大会和地方各级人民代表大会行使国家权力。

现行宪法为什么要确立人民代表大会制度？第一，人民代表大会制度是在中国共产党领导人民继承巴黎公社的革命经验，根据中国的实际情况，在长期的革命与建设历程中创造和发展起来的，具有深厚的历史基础和现实基础。第二，人民代表大会制度是由我国人民民主专政的国家性质决定的。我们国家的性质是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政。人民民主专政的性质要求国家的政权组织形式反映国家的阶级本质，反映工人阶级的领导地位，反映各阶级、各阶层在国家政权体制中的实际力量对比。而人民代表大会的形式最能直接和全面地反映这种实际的力量对比关系。在人民代表大会制度的体制下，全体人民通过广泛选举产生各方面的代表，组成全国人民代表大会和地方各级人民代表大会，参与国家的政权建设，可以有效地肯定工人阶级的领导地位，表明全国各阶级、各阶层、各方面和各族人民在国家和社会生活中的地位。第三，人民代表大会制度是人民当家作主的最好形式。在我们这样一个人口众多，地方发展很不平衡的国家，全体人民不能直接去行使各项国家权力。人民行使国家权力的最好方式，就是通过选举，选出自己的代表组成全国人民代表大会和地方各级人民代表大会，作为国家权力机关，去代表人民行使国家权力。全国人民代表大会和地方各级人民代表大会组成以后，在人民群众与权力机关的关系上，各级人民代表都对人民负责，受人民监督，全心全意为人民服务；在人民代表大会与其他国家政权机关的关系上，国家的行政机关、审判机关、检察机关和军事机关，都由人民代表大会产生，对人民代表大会负责，受人民代表大会监督，人民代表大会在国家的政权体制中处于核心和主导地位。这样一个政权体制充分体现了国家的一切权力属于人民的原则，最有利于人民当家作主。第四，中国不实行“三权分立”的体制。西方资本主义国家实行的立法、行政、司法“三权分立”的体制，是资产阶级的政权组织形式，已经被中国近代的革命实践证明是不适合中国国情的。在中国革命和建设的历史进程中，已经形成了由中国共产党领导的，有工人、农民和各民主党派、人民团体参加的，包括全体劳动者、拥护社会主义事业的爱国者和拥护祖国统一的爱国者的广泛的爱国统一战线，形成了中国共产党领导的多党合作的政治制度。这是我国政治生活的显著特色。我国实行人民代表大会制度，在中国共产党的领导下，这个广泛的爱国统一战线的成员，可以从不同的方面，以不同的方式和程度，通过全国人民代表大会和地方各级人民代表大会参与到国家政治生活中来，落实为人民服务的宗旨。

三、人民管理国家事务的方式

人民行使当家作主的权利，有两方面的途径。一个途径是，人民通过选举，产生全国人民代表大会和地方各级人民代表大会，组成权力机关，代替人民行使各项权力。这实际是以代议制民主的方式行使当家作主权利。在区域辽阔、人口众多的国家，代议制民主是不得已的民主，也是最普遍实行、最有效率的民主。我国实行的人民代表大会制度就是代议制民主的一种形式。本条第2款规定的全国人民代表大会和地方各级人民代表大会，就是人民实行代议制民主的直接体现。另一个途径是，人民依照法律规定，直接行使民主权利，管理国家和社会事务。本条第3款的规定，既包含了代议制民主的途径，也包含了直接民主的途径。代议制民主与直接民主互相补充，构成了我国人民当家作主的全貌。

本条第3款规定，人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。这包括两层含义：一是人民依据法律规定，选举自己的代表组成各级人民代表大会，代表人民管理国家事务和各项事业。二是人民依照法律规定，通过各种途径和形式，直接管理国家事务和各项事业。对于人民通过代议制方式行使权力的问题，选举法等法律已有明确规定。这里需要注意的是，人民直接行使民主权利的问题。人民直接行使民主权利，管理国家事务和各项事业，有以下几个特点：第一，人民通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务，是当家作主的重要方式，与通过代议制的方式行使权力同样重要，需要全国人大及其常委会以法律的形式肯定下来。比如，村民委员会组织法是农村村民实行自我管理、自我教育、自我服务的重要法律，规定了村民实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的方式与程序，是广大农民直接行使民主权利的重要依据。第二，人民直接行使当家作主的权力，其途径和方式多种多样。从目前的实践来看，这些途径和形式主要包括：（1）人民通过宪法和有关法律赋予的各项政治权利直接行使当家作主的权力；（2）人民通过村民委员会和居民委员会组织，实行基层直接民主，管理自己的事务；（3）人民通过各种职工代表大会的形式，管理各项事务；（4）人民通过妇联、工会、共青团等组织行使各项权力，参与国家事务的管理。随着实践的发展，人民在管理国家事务和其他各项事务的过程中，还会不断创造出新的形式。第三，人民行使当家作主权力，管理各项事务的范围是十分广泛的，不仅包括行使管理国家事务的权力，还包括行使管理经济和文化事业的权力，以及行使管理各项社会事务的权力。

 

第三条  中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则。

全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。

国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。

中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。

【释义】  本条是关于国家机构实行民主集中制的组织原则的规定。

一、国家机构

国家机构是指统治阶级为行使国家权力、实现国家职能而依据一定的原则组织起来的国家机关体系。我国的国家机构包括从中央到地方的各级政权机关。从横向方面看，国家机构主要包括权力机关、行政机关、审判机关、检察机关和军事机关等，在中央，还包括中华人民共和国主席。从纵向方面看，国家机构主要包括中央国家机构地和方国家机构。其中，地方国家机构包括省（自治区、直辖市）、市（自治州）、县（县级市、市辖区、自治县）、乡（民族乡、镇）四级地方的国家机构。此外，香港特别行政区、澳门特别行政区的政权机构属于一级特殊的地方国家机构。需要注意的是，本条规定的国家机构和本法第三章“国家机构”中的各类国家机关是有区别的。本条所说的国家机构是指国家机关的整体。民主集中制原则是作为国家机关的整体体系所必须遵循的原则。而第三章中所规定的是各类国家机关的具体的产生、组织和职权。

二、国家机构实行民主集中制原则

民主集中制是指在民主基础上的集中和在集中指导下的民主相结合的制度。它不仅是我们党的组织和活动原则，也是国家机构的组织和活动原则。在党内，民主集中制原则的主要内容是，少数服从多数，下级服从上级，全党服从中央。党内民主集中制的要求也适用于国家机构的民主集中制。我国的前几部宪法一直强调国家机构实行民主集中制原则。1954年宪法规定：“全国人民代表大会、地方各级人民代表大会和其他国家机关，一律实行民主集中制。”1975年宪法规定：“各级人民代表大会和其他国家机关一律实行民主集中制。”1978年宪法又恢复了1954年宪法的规定。现行宪法将各级人民代表大会和其他国家机构统称为“国家机构”，并删去了“一律”两个字。删去“一律”两个字，主要是因为“一律”太绝对了，因为不能要求所有的国家机构的活动都实行民主集中制原则。其他方面有关国家机构实行民主集中制原则的含义没有发生变化。

国家机构实行民主集中制原则，一方面是指不同的国家机关按照民主集中制的原则组成一套完整的国家机构体系；另一方面是指，国家机关的活动实行民主集中制原则。根据本条第二款、第3款和第4款的规定，国家机关按照民主集中制原则，组成一套完整的国家机构体系，具体说来，这个体系包括以下三个方面的内容：（1）在国家权力机关同人民之间，各级人民代表大会都由人民选举产生，对人民负责，受人民监督。（2）在国家机关之间，国家权力机关居于主导地位，国家的行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。（3）在中央和地方国家机关职权的划分上，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性和积极性的原则。民主集中制也是国家机关内部活动的一项基本原则。当然，对于国家机关的活动是否必须实行民主集中制，不能一概而论。有些国家机关的活动必须实行民主集中制。比如，人民代表大会及其常委会在立法或者讨论决定其他重大事项时，就必须实行民主集中制。有些国家机关的活动不能一概要求实行民主集中制。比如，不能要求军事机关实行民主集中制。对于行政机关的活动不能一概要求实行民主集中制，但有些活动又必须实行民主集中制。比如，宪法第86条规定，国务院实行总理负责制。但总理负责制也不是绝对的，国务院组织法第4条就规定：“国务院工作中的重大问题，必须经国务院常务会议或者国务院全体会议讨论决定。”也即对于重大问题必须实行民主集中制。

三、人民代表大会和人民群众之间的关系遵循民主集中制原则

全国人民代表大会和地方各级人民代表大会与人民群众之间需要遵循民主集中制的原则。这个民主集中制原则中民主的方面体现在，各级人民代表大会由人民群众依照法律的规定，以民主的方式直接选举或者间接选举产生，使人民代表大会的组成具有广泛的代表性，能够充分反映人民的意愿。而集中的方面主要有以下三个体现：一是由人民群众选举产生的各级人民代表大会，本身就是民主基础上的集中。每个代表都是原选区或者原选举单位选民的集中，每一级人民代表大会都是该行政区域人民群众的集中，全国人民代表大会则是全体人民的集中。二是代表当选后必须与人民群众保持密切联系，在权力机关行使代表职务的过程中，努力代表人民群众的利益，积极反映人民群众的愿望和要求，使人民群众的意志和愿望能够在人民代表大会上得到集中体现。三是各级人民代表大会受选民和原选举单位的监督，选民和原选举单位都有权罢免自己选出的代表，从而使国家的一切权力最终集中于人民之手。人民代表大会和人民群众之间的关系遵循民主集中制原则，是由人民代表大会制度的性质决定的。人民代表大会制度的性质决定了国家的一切权力属于人民，人民行使权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。其中，人民以民主的方式选举产生自己的代表，组成全国人民代表大会和地方各级人民代表大会，是民主的一面；人民通过全国人民代表大会和地方各级人民代表大会行使权力，并使这种权力的行使始终对人民负责，受人民监督，是集中的一面。

四、权力机关与其他国家机关之间遵循民主集中制原则

在权力机关与其他国家机关之间的关系上，民主集中制的原则包括以下内容：（1）其他国家机关由人民代表大会以民主的方式产生。即国家的行政机关、审判机关、检察机关的组织由人民代表大会制定法律或者作出决定设置；这些机关的职权和活动原则由人民代表大会以法律或者法规予以规定；这些机关的组成人员由人大及其常委会产生、决定或者任命。（2）行政机关、审判机关、检察机关对人民代表大会负责。主要是指这些机关每年定期向人民代表大会和它的常务委员会报告工作。（3）行政机关、审判机关、检察机关受人民代表大会监督。人民代表大会对这些机关的监督包括法律监督和工作监督。法律监督主要是指人大及其常委会有权对行政机关与宪法、法律相抵触的行政法规、决定、命令等，以及审判机关、检察机关与宪法、法律相抵触的解释性文件以及其他文件予以撤销或者纠正；对法律、法规实施的情况进行检查、视察或者调查；对行政机关、审判机关、检察机关及其组成人员的违法行为予以监督。工作监督主要是指人大及其常委会审查和批准国民经济和社会发展计划、预算及其执行情况的报告；听取和审议行政机关、审判机关和检察机关的工作报告；受理人民群众的控告、申诉和检举等。

权力机关与其他国家机关之间遵循民主集中制的原则，也是由人民代表大会制度的性质决定的。人民代表大会制度的性质决定了，在国家的政权体系中，人民代表大会处于核心地位，其他国家机关都由它产生，对它负责，受它监督。在这一体制下，行政机关、审判机关和检察机关由人民代表大会选举产生，是民主集中制民主的一面；对人民代表大会负责，受人民代表大会监督，从而使国家权力始终集中于人民代表大会,是民主集中制集中的一面。

五、中央与地方之间遵循民主集中制原则

中央与地方之间遵循民主集中制原则，是由我国单一制国家的性质决定的。单一制国家的性质要求我们实行中央的集中和统一领导。但我们国家大，人口众多，各地发展很不平衡，光有中央的集中和统一还不够，地方的积极性也很重要，只有调动两个积极性才能使我们的建设事业顺利前进。因此，正确地处理好中央和地方的关系，事关重大。毛泽东同志在《论十大关系》中说：“我们的国家这样大，人口这样多，情况这样复杂，有中央和地方两个积极性，比只有一个积极好得多。”彭真同志也多次强调，我们的国家大，各地发展很不平衡，一个省相当于欧洲一个中等国家，在保证中央统一领导的同时，一定要充分发挥地方的主动性和积极性。建国以后很长一段时间内，受计划经济体制的影响，我们在中央与地方的关系上，强调中央集权偏多，调动地方的积极性不够。中央与地方的关系在宪法中也没有得到科学反映。现行宪法总结建国以来的实践，规定中央与地方国家机构在职权划分方面，遵循民主集中制的原则。一方面，地方必须遵循中央的统一领导。这是集中的一方面。我国是单一制的国家，国家只有一部宪法和一个最高立法机关，只有地方接受中央的统一领导，才能维护国家的统一和法制统一。另一方面，在坚持中央统一领导的前提下，必须充分发挥地方的主动性和积极性，使各地能够根据具体情况和实际需要，因地制宜地制定方针政策，采取各项具体措施。这是民主的一方面。现行宪法颁布实施以来，为正确处理中央与地方的关系，国家制定了一系列贯彻民主集中制原则的政策措施，几年前由全国人大通过的立法法则对中央与地方的立法权限作出了明确的划分。这些都有力地推动了遵循中央统一领导，充分发挥地方主动性和积极性这一宪法规定的落实。

 

第四条  中华人民共和国各民族一律平等。国家保障各少数民族的合法的权利和利益，维护和发展各民族的平等、团结、互助关系。禁止对任何民族的歧视和压迫，禁止破坏民族团结和制造民族分裂的行为。

国家根据各少数民族的特点和需要，帮助各少数民族地区加速经济和文化的发展。

各少数民族聚居的地方实行区域自治，设立自治机关，行使自治权。各民族自治地方都是中华人民共和国不可分离的部分。

各民族都有使用和发展自己的语言文字的自由，都有保持或者改革自己的风俗习惯的自由。

【释义】  本条是关于民族关系的规定。

宪法关于民族问题的规定主要包括三个部分，一是在序言中阐述：“中华人民共和国是全国各族人民共同缔造的统一的多民族国家。平等、团结、互助的社会主义民族关系已经确立，并将继续加强。在维护民族团结的斗争中，要反对大民族主义，主要是大汉族主义，也要反对地方民族主义。国家尽一切努力，促进各民族的共同繁荣。”序言中关于民族问题的阐述，解决的是统一的多民族国家与社会主义新型民族关系的形成和确立问题，以及要在思想意识中反对大民族主义和大汉族主义的问题。二是在本条加以规定。三是在国家机构一章中用专节规定民族自治地方的自治机关和自治权。本条的规定是在序言的基础上，进一步确立民族平等、团结、互助的制度，国家保护少数民族合法权益、帮助少数民族发展的制度，以及实行民族区域自治的制度。

一、民族平等、团结、互助

民族平等问题是处理一切民族关系，解决一切民族问题的基础。中华人民共和国是单一制的国家，又是统一的多民族国家。要维护单一制国家的统一，实现多民族国家的团结和繁荣，首先必须解决民族平等问题。实行民族平等政策是中国共产党处理社会主义民族关系的一贯方针。在长期的民族工作中，党和国家十分重视维护各民族之间的平等，反对和禁止任何民族歧视和民族压迫的行为。

所谓民族平等，是指各民族不分大小，不分先进落后，不分政治、经济和文化的发展状况，在国家生活中一律享有平等的政治地位和法律地位。所谓政治地位上的平等，是指各民族在国家的政治生活中都享有同等的地位，享有平等的参与国家事务管理的权力，不得对任何民族实行政治歧视。各民族在政治地位上的平等主要表现在两个方面：一是各民族都有平等的参与国家政治生活的权利。各级权力机关是全国各族人民参与国家政治生活、管理国家事务的根本渠道。为了保证各民族都有权平等地参与国家政治生活、管理国家事务，各民族除了以人口比例为原则选出自己的代表外，宪法第59条、选举法第17条还专门规定，各少数民族都应当有适当名额的代表参加到全国人民代表大会中来，对于人口特少的少数民族，也至少应当有一名代表参加到全国人民代表大会，而选举法等法律则对地方各级人民代表大会中少数民族应当占有的代表名额作出专门规定。二是国家实行民族区域自治制度。为保证各族人民在国家政治生活中享有平等的政治地位，国家将实行民族区域自治作为解决我国民族问题的基本政策，将民族区域自治制度确定为国家的一项基本政治制度，以保证各少数民族人民充分行使当家作主权利。所谓法律地位的平等，是指全国各民族人民平等地享有宪法和法律规定的权利，平等地承担宪法和法律规定的义务，任何人不得因为自己的民族而具有超越宪法和法律的特权。需要注意的是，宪法和民族区域自治法等法律中有关民族自治地方自治权的规定，有关少数民族人民必须有一定代表参与到国家权力机关的规定，以及有关国家对民族自治地方实行特殊的优惠政策等的规定，不能被理解为各民族在法律地位上的不平等，这些规定恰恰是在统一的多民族国家中保证各民族法律地位平等所必须的，也是各民族法律地位平等的具体体现。

民族平等中还有一个民族间事实上的不平等问题。所谓民族间事实上的不平等，主要是指一些民族在经济和文化发展方面的相对落后状态。这种不平等是历史遗留下来的，在我国的少数民族地区还不同程度地存在。列宁、斯大林都强调，为了实现各民族事实上的平等，先进的、走在前面的民族，要在文化和经济上给予相对落后民族的劳动群众经常的、真正的帮助。毛泽东同志也强调，我们要真心诚意地积极帮助少数民族发展经济建设和文化建设。在我国这样一个统一的多民族的社会主义国家，光有各民族在政治和法律地位上的平等还不够，国家还要采取各种措施，长期帮助少数民族地区加速经济发展，并大力发展民族文化，从而最终达到消除民族间事实上的不平等，实现各民族的共同繁荣。

民族平等与民族团结、民族互助相辅相成，不可分割。没有民族平等，就没有民族之间的团结和互助，而各民族之间紧密团结，互相帮助，又有利于维护和促进民族的平等。所以，民族平等、团结和互助是处理民族关系的不可分割的政策。我国是中华各民族共同缔造的统一的多民族国家。解放前共同遭受帝国主义的侵略，使汉族人民与少数民族人民以及少数民族人民之间结成了患难与共、相互帮助的紧密关系。解放后在共同的社会主义道路上，各民族人民在政治、经济、文化和社会生活方面结成了相互依存、相互帮助的亲密关系。在中国共产党民族政策的指引下，经过几十年的艰苦工作，我们国家平等、团结、互助的社会主义民族关系已经确立，国家还应当继续维护和发展各民族的平等、团结、互助关系，禁止对任何民族的歧视和压迫，禁止破坏民族团结和制造民族分裂的行为。

二、保护少数民族权益，帮助少数民族发展

我国共有56个民族，少数民族与汉族的人口比差很大，各民族的分布也呈现出“大杂居、小聚居”的局面。为维护民族的平等和团结，促进各民族的共同发展和繁荣，需要保护少数民族的合法权利和利益，帮助少数民族地区实现发展。

各少数民族作为多民族国家大家庭中的一员，依据宪法和法律享有政治、经济、文化和社会生活中的各项权利和利益。1984年国家制定了民族区域自治法，不久前全国人大常委会又对这部法律进行了修改。民族区域自治法以及其他有关法律对民族自治地方的各项权利和利益作出了广泛规定，是实现各少数民族政治、经济和社会发展的重要保障。这些合法的权利和利益得到国家的保护，任何组织和个人不得侵犯和破坏。同时，如前所述，为了尽快改变少数民族地区经济和文化发展相对落后的面貌，国家还需要根据各少数民族的特点和需要，采取措施，帮助各少数民族地区加速经济和文化的发展。这样可以逐步消除历史上遗留下来的民族间事实上的不平等。宪法第122条规定：“国家从财政、物资、技术等方面帮助各少数民族加速发展经济建设和文化建设事业。”不久前修改的民族区域自治法，在财政、金融、贸易、教育、科技、文化等方面都规定了国家对民族自治地方实行帮助的一系列特殊政策，为加速少数民族地区经济和文化发展提供了重要法律保障。

三、实行民族区域自治

民族区域自治是中国共产党运用马克思主义、列宁主义解决我国民族问题的基本政策。民族区域自治制度是国家的一项基本政治制度。彭真同志在《关于中华人民共和国宪法修改草案的报告》中说：“在统一的国家内实行民族区域自治，既能充分保障少数民族合法的权利和利益，加速各民族自治地方各项事业的发展，又能抵御外来的侵略和颠覆，保障整个国家的独立和繁荣。”建国以来的实践也表明，实行民族区域自治，对发挥各民族人民当家作主的积极性，发展平等、团结、互助的社会主义民族关系，维护和巩固国家的统一，促进民族自治地方各项建设事业的发展，促进各民族的共同繁荣和发展，都起到了巨大的作用。现行宪法确立民族区域自治的制度，体现了维护国家统一的重要性，体现了国家充分尊重和保障各少数民族管理本民族内部事务权利的精神，体现了国家坚持实行各民族平等、团结和共同繁荣的原则。

根据本条的规定，民族区域自治，是指在国家统一领导下，各少数民族聚居的地方实行区域自治，设立自治机关，行使自治权。具体地说，民族区域自治具有以下几个特征：一是各民族自治地方都是中华人民共和国不可分离的部分，各民族自治地方的自治机关都是在中央统一领导下的一级地方国家政权；二是以少数民族聚居地为基础，设立民族自治地方；三是民族自治地方设立自治机关，行使自治权，管理本民族自治地方的事务。根据宪法和民族区域自治法等法律的规定，民族自治地方的自治机关是民族自治地方的人民代表大会和人民政府。民族自治地方享有广泛的自治权。主要包括：（1）依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治和单行条例，对于上级机关不适合民族自治地方的决议、决定、命令和指示，报经上级机关批准，可以变通或者停止执行；（2）自主管理民族自治地方的财政；（3）自主管理和安排民族自治地方的经济建设事业；（4）自主管理民族自治地方的教育、科学、文化、卫生和体育等事业；（5）自主使用和发展自己的语言文字，保持或者改革自己的风俗习惯等。宪法和民族区域自治法等法律有关民族自治地方自治权的规定，是实行民族区域自治，保证少数民族人民充分行使当家作主权利的重要保障。

 

第五条  中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。

国家维护社会主义法制的统一和尊严。

一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。

一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。

任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。

【释义】  本条是关于建设法治国家的规定。

一、国家实行依法治国

依法治国也叫做“法治”或者“以法治国”，是与人治相对立的概念，指的是治理国家的理念和方略。主要内容包括：法律是国家和公民活动的最高准则，任何国家机构、政党、社会团体和公民个人包括国家领导人都必须毫无例外地遵守法律，在法律规定的范围内活动；国家权力的行使需要有法律依据，对公民权利和自由的限制也必须有法律依据；法律面前人人平等，任何人违反了法律都必须受到追究；在犯罪与刑罚的领域，实行罪刑法定原则，法无明文规定不为罪等。法治原则是资产阶级启蒙思想家在与封建专制斗争中提出的，与保障人权的理论相伴而生，已经成为资本主义国家宪法的一项普遍性原则。

现行宪法颁布实施以后，随着社会主义民主与法制建设的巨大发展，理论界对依法治国思想进行了深入探讨，强调法治逐渐成为全党全国人民的共识。党的十五大报告将依法治国确立为党领导人民治理国家的基本方略。1999年3月，九届全国人大第二次会议通过的宪法修正案，将“依法治国，建设社会主义法治国家”载入宪法本条之中，使依法治国成为宪法的一条基本原则，成为党领导人民治理国家的基本方略。在我国，依法治国的基本含义是，广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，保证国家的各项工作都依法进行，逐步实现社会主义民主的制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变。宪法确立依法治国的基本方略，对于逐步使社会主义民主制度化、法律化，建设社会主义的法治国家，具有重大意义。

1999年修改宪法时，有人曾经提出，宪法中已经有了“法制”的概念，就不需要再提“法治”或者“依法治国”了。实际上，“法治”与“法制”虽然有联系，但还有很大区别。法制是指各项法律制度的总和，它包括宪法和法律以及各项法规、规章制度。但法制是静态的，光有法律制度，如果法律制度违背了基本的宪法精神，或者得不到切实的遵守和执行，这样的“法制”还是不行。而“法治”作为治理国家的一项基本方略，它首先要求一套完备的法律制度，这套法律制度必须符合宪政精神，而且这套符合宪政精神的法律制度必须得到切实的遵守和执行，成为一切政权机构和公民一体遵守的惟一依据。

二、实行依法治国的具体要求

那么，实行依法治国有什么要求呢？本条第一款规定了依法治国的基本方略，第二至五款则对依法治国的各项要求作出规定。根据本条的规定，要实行依法治国，必须做到：

第一，国家维护社会主义法制的统一和尊严，这是实施依法治国方略的第一要务。所谓“法制”是指以宪法为核心的社会主义法律制度。所谓法制的统一，既包括立法上的统一，也包括法律制度实施的统一。立法的统一是指立法权的统一以及法律制度内部的和谐统一。立法权的统一是指国家立法权只有一个，即全国人大及其常委会行使国家立法权。国务院及其部门制定行政法规和部门规章的权力，较大市以上的地方人大及其常委会制定地方性法规、地方人民政府制定政府规章的权力，民族自治地方的人民代表大会制定自治条例和单行条例的权力，都从属和统一于全国人大及其常委会的立法权即国家立法权。法律制度内部的和谐统一，是指在国家的法律制度内部，包括宪法、法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例以及规章都必须和谐统一。和谐统一的标志有两个方面，一是宪法是核心，具有最高法律效力，一切法律、行政法规、地方性法规都必须与宪法保持一致；二是上位阶的法的形式效力高于下位阶的法的形式，下位阶的法不得与上位阶的法相抵触。法律实施的统一，是指各级执法机关包括行政机关、审判机关和检察机关必须严格依法办事，将法律规定的标准统一适用于各类情况，反对地方保护，反对法律适用方面的不平等。所谓法制的尊严，是指社会主义国家的法制具有绝对权威；任何个人、任何组织不得蔑视、破坏法律制度，不得凌驾于法律之上；法律的权威高于个人的权威。

值得注意的是，现在，在立法活动中，超越立法权限，违背宪法、法律和其他上位法的现象，在执法过程中，有法不依、执法不严、违法不究的现象，以及权大于法、言大于法，以权压法、以言压法的现象，还不同程度地存在。因此，维护社会主义法制的统一和尊严将是一项长期和艰巨的任务，国家需要通过建立健全各项具体的制度，落实宪法有关维护法制统一和尊严的规定。

第二，一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。“抵触”即“违背”、“冲突”或者“违反”。与宪法相抵触大致有以下几种情况：一是宪法有明确规定，法律、行政法规或者地方性法规作出的规定与之相反的；二是宪法虽然没有明确规定，但法律、行政法规或者地方性法规的规定违背了宪法的基本精神和原则的；三是法律、行政法规或者地方性法规超越了宪法规定的职权对某一事项作出规定的等。

实施依法治国，关键是要依宪治国。宪法是我国的根本大法，具有最高的法律效力，依法治国，最根本的是要将宪法的内容予以落实。我国宪法确立了以全国人大及其常委会为核心的分层次的立法体制，从中央到地方，有多个层次的政权机关有权依法制定法律、行政法规、地方性法规，要实行依法治国，首先必须从立法上保障法律、行政法规和地方性法规不得同宪法相抵触。在宪法这一规定的基础上，立法法又对有关法律适用的效力等级作出进一步规定。立法法第78条规定：“宪法具有最高法律效力，一切法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章都不得同宪法相抵触。”第79条规定：“法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章。行政法规的效力高于地方性法规、规章。”第80条规定：“地方性法规的效力高于本级和下级地方政府的规章。省、自治区人民政府制定的规章的效力高于本行政区域内的较大的市的人民政府的规章。”立法法的这些规定进一步要求各级各类法的形式都不得与宪法相抵触，进一步明确了各级各类法的效力等级。这些规定对于保证各种形式的法严格以宪法为依据，维护宪法在社会主义法律制度中的权威和核心地位，具有重要意义。

为保证法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不与宪法相抵触，宪法和立法法等法律还建立起一系列对违宪违法规范性文件的审查制度。这些制度包括：全国人民代表大会有权改变或者撤销它的常务委员会的不适当的决定；全国人大常委会有权撤销国务院同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令，撤销省、自治区和直辖市权力机关制定的同宪法、法律、行政法规相抵触的地方性法规和决议；国务院有权改变或者撤销各部、各委员会发布的不适当的命令、指示和规章，改变或者撤销地方各级国家行政机关不适当的决定和命令等等。现在，各级立法机关的立法工作取得很大进展，立法数量相当多，但对立法的违宪违法审查还是一个薄弱环节。进一步健全和完善立法方面的违宪违法审查制度，维护宪法权威和法制统一，加强立法监督工作，将是一项重要任务。

第三，一切国家机关和武装力量、各政党和社会团体、各企业事业单位都必须遵守宪法和法律。宪法的这一规定是总结了建国以后特别是十年动乱中我国正反两方面的经验教训而作出的。实践证明，在社会主义法制的实施过程中，国家的各级政权机关带头遵守法律，维护宪法和法律的尊严，对实施依法治国具有关键作用。而国家政权机关及其工作人员一旦违反宪法和法律甚至执法犯法，不仅会破坏宪法和法律的实施，而且会影响人民群众对宪法和法律的遵守和信仰，会极大地损害法制的权威和尊严。因此，国家政权机关包括各级国家权力机关、行政机关、审判机关和检察机关及其负责人能否带头遵守法，关系到依法治国事业的成败得失。各政党也必须遵守宪法和法律。各政党包括八个民主党派以及中国共产党。其中，中国共产党有带头遵守宪法和法律的职责。宪法和法律是在中国共产党领导下制定的，是将党的主张通过法定程序上升而来的国家意志。党的主张本身就代表了人民的意愿，党除了人民的利益以外没有自己的特殊利益，因此，党必须带头遵守宪法和法律，自觉在宪法和法律的范围内活动。此外，各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。对于一切违反宪法和法律的行为，国家都必须予以追究，违反宪法的，要追究违宪责任，违背法律的，要追究法律责任。对于国家机关、武装力量、政党的违宪行为，特别是一些重要领导人的违宪行为，如何追究宪法和法律方面的责任，是我国宪政建设长期面临的一个重大问题，它在一定程度上关系到社会主义民主政治建设以及依法治国事业的成败得失。在1982年宪法修改时，对于是否要建立专门的宪法法院或者宪法委员会，曾经有过热烈的讨论，宪法最终确立的宪法监督机构全国人民代表大会和它的常务委员会。但是，二十多年来的实践证明，全国人大及其常委会监督宪法实施的权力，并没有得到充分行使。认真探讨和完善我国的违宪监督制度，已经成为一项紧迫而重要的任务。

第四，任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。宪法的这一规定也是总结长期以来正反两方面的经验教训后作出的。在1982年修改宪法时，就有人提出，要在宪法中明确规定反对特权。由于受几千年封建专制思想的影响，长期以来，个别国家机构，特别是个别领导同志，特权思想比较严重，法制观念比较淡薄，常常自觉不自觉地将个人凌驾于宪法和法律之上，以权压法，以言压法，损害了宪法和法律的权威以及社会主义法制的统一和尊严。强调任何组织和个人不得有超越宪法和法律的特权，具有很强的现实针对性。因此，本条专门用一款对此作出规定。

 

第六条  中华人民共和国的社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。社会主义公有制消灭人剥削人的制度，实行各尽所能、按劳分配的原则。

国家在社会主义初级阶段，坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，坚持按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度。

【释义】  本条是关于国家经济制度的规定。

经济制度是指一定历史阶段占统治地位的生产关系的总和。它主要包括三个方面的内容，即生产资料的所有制形式，生产过程中形成的人与人之间的关系，以及由生产资料所有制形式决定的分配方式。其中，生产资料的所有制形式起决定作用，它决定生产过程中人与人之间的关系，决定劳动产品的分配方式，决定经济制度的性质。

一、所有制关系

我国的经济制度是社会主义的经济制度，它的基础是生产资料的社会主义公有制。在中国共产党领导人民推翻了人剥削人的封建主义制度，建立了社会主义制度后，社会主义生产的目的就不再是满足少数人获得财产的欲望，不再允许剥削制度的存在，而是为了满足全体人民日益增长的物质和文化生产的需要，使人民成为国家和社会的主人。要实现这一生产目的，就必须实行生产资料的社会主义公有制。1949年人民民主专政政权建立后，我国先后经过了取消帝国主义在华特权和没收官僚资本，对民族资本主义经济实行赎买，以及对农业和手工业经济进行社会主义改革三个阶段，最终建立和发展了社会主义公有制经济。社会主义公有制经济的两种表现形式是全民所有制和劳动群众集体所有制。全民所有制是由国家代表全体人民占有生产资料的一种所有制形式。由于生产资料为全体人民所有，人与人之间就是平等、互助、合作的生产关系，人剥削人的制度就消灭了。劳动群众集体所有制是部分劳动群众共同占有生产资料的一种所有制形式。在劳动群众集体所有制下，生产资料分别属于不同集体经济组织的劳动者所有，在集体经济内部，人与人之间也是平等、互助和合作的生产关系，其劳动收益也在集体内部分配，从而消灭了人剥削人的制度。

在社会主义初级阶段，我国的基本经济制度是公有制为主体、多种所有制经济共同发展。在多种所有制经济并存的情况下，公有制经济的含义有了新的发展。党的十五大报告指出，公有制经济不仅包括国有经济和集体经济，还包括混合所有制经济中的国有成分和集体成分。在改革开放的过程中，随着资产的流动和重组，出现了各种形式的混合所有制经济，其中的国有成分和集体成分，也属于公有制经济。这样，公有制经济所指的全民所有制经济和劳动群众集体所有制经济，不仅包括纯粹的全民所有制经济和劳动群众集体所有制经济，还包括混合所有制经济中的全民所有成分和集体所有成分。

在社会主义初级阶段，多种所有制经济并存是生产力发展的客观要求。1999年3月，九届全国人大第二次会议通过的宪法修正案规定，国家在社会主义初级阶段，坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度。除了公有制经济以外，个体经济、私营经济和“三资”（中外合资、中外合作和外商独资）经济等也是社会主义市场经济的重要组成部分。宪法第11条规定：“个体经济、私营经济等非公有制经济，是社会主义市场经济的重要组成部分。”第18条规定：“中华人民共和国允许外国的企业和其他经济组织或者个人依照中华人民共和国法律的规定在中国投资，同中国的企业或者其他经济组织进行各种形式的经济合作。”

在社会主义初级阶段，公有制虽然不是惟一的经济成份，但是，为了发展社会化大生产，逐步实现全体人民的共同富裕，为了巩固和发展人民民主专政，必须坚持公有制经济的主体地位。公有制经济在社会主义经济中的主体地位主要体现在两方面：一是公有制资产在社会总资产中占优势地位；二是公有制经济应当控制国民经济的命脉，对国民经济的发展起主导作用。当然，强调公有制经济占主体地位，并不是说公有制经济在整个国民经济中的比重越大越好。公有制经济的主体地位是就全国而言的，有的地方、有的产业可以有所差别。公有制资产占优势，既要有量的优势，更要注重质的提高。在调整和完善所有制结构时，我们既不能因为强调公有制的主体地位而反对非公有制经济的发展，也不能因为提出发展非公有制经济而忽视和动摇公有制的主体地位。

十六大报告提出，要根据解放和发展生产力的要求，坚持和完善公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度。如何坚持和完善社会主义初级阶段的基本经济制度呢？十六大报告提出：第一，必须毫不动摇地巩固和发展公有制经济；第二，必须毫不动摇地鼓励、支持和引导非公有制经济发展；第三，坚持公有制为主体，促进非公有制经济发展，统一于社会主义现代化建设的进程中，不能把两者对立起来。

二、分配制度

关于按劳分配制度，1954年宪法没有作出规定，因为那时对资本家的社会主义改造还没有完成，相反，1954年宪法还规定：“国家依照法律保护资本家的生产资料所有权和其他资本所有权。”1975年宪法、1978年宪法都规定：“国家实行‘不劳动者不得食’、‘各尽所能、按劳分配’的社会主义原则。这两个规定都强调按劳分配的社会主义原则，突出不劳动者不得食。1982年宪法对此规定作出了修改。1999年修改宪法进而规定，在社会主义初级阶段，“坚持按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度”。把理想原则和现实情况有机结合起来。

所谓按劳分配，是指以劳动者向社会提供的劳动产品的数量和质量为标准来分配个人收入和消费品，多劳多得，少劳少得。在社会主义阶段，实行按劳分配原则的主要原因是：第一，生产资料的所有制形式决定了劳动产品的分配形式，而经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制。公有制旨在消灭人剥削人的制度，由公有制决定的分配原则是按劳分配。第二，这一阶段生产力发展水平还不高，物质产品还没有极大丰富，劳动还是人们用以谋生的手段，不具备实行按需分配的条件，只能实行按劳分配。所以，本条规定，社会主义公有制消灭人剥削人的制度，实行各尽所能，按劳分配的原则。

十一届三中全会以来，我们在改革分配制度的实践中认识到，我国社会主义初级阶段的个人收入分配，必须坚持按劳分配为主体，多种分配方式并存的分配制度，把按劳分配和按生产要素分配结合起来，坚持效率优先，兼顾公平，允许一部分地区一部分人先富起来，带动和帮助后富，逐步走向共同富裕。为什么要实行以按劳分配为主体，多种分配方式并存的分配制度呢？第一，在社会主义初级阶段，除了公有制经济之外，还存在着混合所有制经济和非公有制经济，在按劳分配之外，就不可避免地存在着各种形式的非按劳分配方式。比如，宪法第8条规定：“参加农村集体经济组织的劳动者，有权在法律规定的范围内经营自留地、自留山、家庭副业和饲养自留畜。”第11条规定：“在法律规定范围内的个体经济、私营经济等非公有制经济，是社会主义市场经济的重要组成部分。”“国家保护个体经济、私营经济的合法的权利和利益。”第18条规定：“中华人民共和国允许外国的企业和其他经济组织或者个人依照中华人民共和国法律的规定在中国投资，同中国的企业或者其他经济组织进行各种形式的经济合作。”“它们的合法的权利和利益受中华人民共和国法律的保护。”宪法肯定了这些所有制形式的存在，就肯定了其他非按劳分配方式的合法性。第二，在社会主义市场经济条件下，要发挥市场对资源配置的基础性作用，就必须发展劳动力、资本、技术、信息和管理等生产要素市场，由于这些要素是商品生产不可缺少的重要条件，就需要允许各种要素参与收益的分配。实践中，非按劳分配的收入主要有：非公有制经济中个体劳动者和农村承包户的收入；私营经济和中外合资、中外合作、外商独资企业中劳动者的收入；由资本、技术、信息以及土地等生产要素而获得的收入，包括股息、红利、利润、利息、地息以及社会保险、社会福利、社会救济等。

理顺社会主义初级阶段的分配制度，事关广大人民群众的切身利益和积极性的发挥。为此，十六大报告提出，要深化分配制度改革，调整和规范国家、企业和个人的分配关系，确立劳动、资本、技术和管理等生产要素按贡献参与分配的原则，完善按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度。如何完善按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度呢？根据十六大报告的精神，一是坚持效率优先、兼顾公平，既要提倡奉献精神，又要落实分配政策，既要反对平均主义，又要防止收入悬殊。二是初次分配注重效率，发挥市场的作用，鼓励一部分人通过诚实劳动、合法经营先富起来。三是再分配注重公平，加强政府对收入分配的调节功能，调节差距过大的收入。四是规范分配秩序，合理调节少数垄断行业的过高收入，取缔非法收入。五是以共同富裕为目标，扩大中等收入者比重，提高低收入者水平。

 

第七条  国有经济，即社会主义全民所有制经济，是国民经济中的主导力量。国家保障国有经济的巩固和发展。

【释义】  本条是关于国有经济性质和地位的规定。

国有经济是指社会主义全民所有制经济。1982年宪法用的是“国营经济”。1993年，八届全国人大第一次会议通过的宪法修正案，将原来的“国营经济”修改为“国有经济”，确认了国家从对全民所有制经济直接进行经营管理到实行所有权和经营权的适当分离这一实际情况。“国营经济”是将所有权和经营权混为一谈的表述方式，而“国有经济”强调的是经济的所有制性质。将“国营”变为“国有”，有利于实行政企分开，促进全民所有制企业的改革和政府职能的转变。

国有经济即全民所有制经济的范围大体包括：矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，但法律规定集体所有的森林、山岭、草原、荒地、滩涂除外；城市的土地以及农村和城市郊区根据法律规定属于国家所有的土地；铁路、航空、公路、海运、银行、邮电，以及国有工厂、国有农场、国有商业等国有企业事业单位。国有经济的这些范围表明，它是社会主义公有制经济的最主要部分，集中体现了国民经济的社会主义性质，是社会主义经济制度的基石，决定着改革开放和社会主义现代化建设的前进方向。对国有经济的重要作用，十六大报告的概括是：“国有经济控制国民经济命脉，对于发挥社会主义制度的优越性，增强我国的经济实力、国防实力和民族凝聚力，具有关键性作用。”因此，国有经济能否成为国民经济的主导力量，关系到能否保证国民经济稳定和健康发展，关系到国家的经济安全，关系到社会主义市场经济建设的成败。

国有经济在国民经济中占主导力量，其主要表现是：第一，国有经济通过控制自然资源、交通运输、邮电金融、大型制造等重要行业和关键领域，掌握着国民经济的命脉；第二，国有经济在其他领域，可以通过资产重组和结构调整，加强重点，提高国有资产的整体质量；第三，国有经济对保障劳动群众集体所有制经济沿着社会主义方向发展，保障非公有制经济为社会主义服务，起决定性作用。

由于国有经济在国民经济中占有如此重要地位，国家就必须采取各种措施，以保障国有经济的巩固和发展。比如，通过制定和实施法律，维护和促进国有经济的发展；通过国民经济和社会发展计划，指导国有经济的发展；通过投资和进行技术装备等手段，保障国有经济处于主导地位，拥有先进的技术力量等。

 

第八条  农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。农村中的生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济，是社会主义劳动群众集体所有制经济。参加农村集体经济组织的劳动者，有权在法律规定的范围内经营自留地、自留山、家庭副业和饲养自留畜。

城镇中的手工业、工业、建筑业、运输业、商业、服务业等行业的各种形式的合作经济，都是社会主义劳动群众集体所有制经济。

国家保护城乡集体经济组织的合法的权利和利益，鼓励、指导和帮助集体经济的发展。

【释义】  本条是关于集体经济的性质、范围以及国家对集体经济方针政策的规定。

集体经济是公有制经济的重要组成部分，对实现共同富裕具有重要作用。改革开放以来，集体所有制经济在农村和城镇得到很大发展，适应这一发展，宪法也进行了两次相应修改。本条的规定是全国人大会议对1982年宪法经过1993年和1999年二次修改而得来的。其中，1993年的修改是，将1982年宪法中“农村人民公社、农业生产合作社和其他生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济，是社会主义劳动群众集体所有制经济”，修改为“农村中的家庭联产承包为主的责任制和生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济，是社会主义劳动群众集体所有制经济。”主要是增加规定了农村中的农村家庭联产承包为主的责任制作为集体所有制经济的形式。1999年的修改是，将“农村中的家庭联产承包为主的责任制和生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济，是社会主义劳动群众集体所有制经济”，修改为“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。农村中的生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济，是社会主义劳动群众集体所有制经济”，进一步将统分结合的双层经营体制写入宪法。根据本条的规定，城乡社会主义劳动集体所有制经济有两种体现形式，一是农村家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制；二是农村和城镇中的各种形式的合作经济。

一、统分结合的双层经营体制

农村改革20多年的基本经验，就是实行家庭联产承包经营，建立统分结合的双层经营体制。统分结合的双层经营体制，是指以农村家庭承包经营为基础，并与农业社会化服务体系相结合的农业生产经营体制，也就是家庭经营和集体经营有机结合的经营体制。这一经营体制的特点是：（1）土地为集体所有，是这一经营体制的前提。（2）在土地集体所有的前提下，农民享有土地承包经营权，即享有土地使用权。（3）家庭承包经营是基础，集体统一经营为家庭经营提供服务，既要强调家庭承包经营的基础地位，又不能将它与集体统一经营割裂开来。（4）所谓“统分结合”，“统”是指土地、大型水利设施等主要生产资料归集体所有，由集体统一行使管理权和经营权，以发展和完善社会服务体系。所谓“分”是指分散经营，即农民在承包土地后，对土地有自主经营权。深化农村改革，促进农村经济进一步发展，核心是稳定和完善以家庭承包经营为基础，统分结合的双层经营体制。宪法规定农村实行统分结合的双层经营体制，明确了农民的土地承包使用权，对提高农民积极性，解放和发展农村的生产力具有重要意义。

二、城乡合作经济

城乡集体所有制经济的另一种形式，是各种形式的合作经济。城乡合作经济包括两个方面，一是指农村中的生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济；二是指城镇中的手工业、工业、建筑业、运输业、商业、服务业等行业的各种形式的合作经济。农村和城镇各种形式的合作经济，是城乡劳动者按照自愿原则组织起来，基本生产资料公有，在生产和交换过程中实行某程度的合作经营，在分配形式上实行一定程度的按劳分配的经济形式，它们都是社会主义的劳动群众集体所有制经济。

此外，参加农村集体经济组织的劳动者，还有权在法律规定的范围内经营自留地、自留山、家庭副业和饲养自留畜。

三、国家对城乡集体经济组织的政策

城乡集体经济组织是社会主义公有制经济的重要组成部分，国家保护城乡集体经济组织的合法的权利和利益，并鼓励、指导和帮助集体经济的发展。主要体现是：（1）国家确认劳动群众集体所有制的重要地位，保护它的合法的权利和利益；（2）国家通过制定政策和措施鼓励集体经济的发展；（3）国家积极指导劳动群众集体所有制的生产、经营和管理活动；（4）国家对劳动群众集体所有制经济的发展，在物资和技术方面给予帮助和照顾。

 

第九条  矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。

国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。

【释义】  本条是关于自然资源的所有权及其保护的规定。

对于自然资源的所有权性质，1954年宪法的规定是：“矿藏、水流，由法律规定为国有的森林、荒地和其他资源，都属于全民所有。”这一规定说明，矿藏、水流只能属于全民所有，而森林、荒地和其他资源原则上不属于国有，只有在法律规定的情况下，才属于国有。1975年宪法的规定是：“矿藏、水流，国有的森林、荒地和其他资源，都属于全民所有。”1978年宪法的规定是：“矿藏、水流，国有的森林、荒地和其他海陆资源，都属于全民所有。”这两部宪法关于自然资源所有权的属性基本延用了1954年宪法的规定。现行宪法本条的规定是对前几部宪法规定的重要修改：一是更多地列举了自然资源的种类。二是对各类自然资源的所有权性质作出明确规定。其中，与前几部宪法特别是1954年宪法相比，一个重要变化就是，在继续肯定矿藏、水流只能属于国家所有的同时，规定森林、荒地等其他自然资源原则上也属于国家所有，只有在法律规定的情况下，才属于集体所有；改变了森林、荒地等其他自然资源原则上不属于国有，只有在法律规定情况下才属于国有的规定。三是明确规定了国家保护自然资源合理利用的政策。

矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，是国家最重要的生产资料，它涉及国家的经济命脉，是保障国民经济持续、稳定和健康发展的物质基础，因此，必须属于国家所有，即全民所有。国家所有，是指国家对这些自然资源享有占有、使用、收益和处分的权利。目前，全国人大常委会根据宪法，已经制定了矿产资源法、煤炭法、水法、森林法、草原法等法律，对这些自然资源的所有权作出规定。比如，根据矿产资源法的规定，矿产资源属于国家所有，由国务院行使国家对矿产资源的所有权。地表或者地下的矿产资源的国家所有权，不因其依附的土地的所有权或者使用权的不同而改变。根据煤炭法的规定，煤炭资源属于国家所有。地表或者地下的煤炭资源的国家所有权，不因其依附的土地的所有权或者使用权的不同而改变。

与自然资源的所有权性质相联系的一个重要问题是，矿藏、水流等自然资源的含义是什么。对这些问题，在八二年宪法修改时就有一些不同意见。比如，有的意见提出，农村的小煤窑、小水渠都是由集体经济组织搞起来的，它们是否属于“矿藏”，“水流”的范畴？是否也必须属于国家所有？有的意见提出，宪法规定的森林、草原、荒地等各类自然资源的具体含义是什么？是否有一个面积上的标准？根据现代汉语词典的解释，矿藏是指地下埋藏的各种矿物的总称。水流是指江河等的统称。森林是指大片生长的树木；林业上是指在相当广阔的土地上生长的很多树木，连同这块土地上的动物以及其他植物所构成的整体。山岭是指连绵的高山。草原是指半干旱地区杂草丛生的大片土地，间或杂有耐旱的树木。荒地是指没有开垦或者没有耕种的土地。滩涂是指大片的海涂，即河流或者海流夹杂的海岸泥沙在地势较平的河流入海处或海岸附近沉积而形成的浅海滩。本条规定的矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源的含义，就是上述现代汉语词典解释的含义。根据这些解释，矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源属于国家所有，是指达到一定规模或者面积的上述自然资源属于国家所有，而不是一根树木，一块矿石，一口水塘，一片杂草等都属于国家所有。

我国的自然资源主要地或者原则上必须属于国家所有，只有在法律规定的情况下，才可以属于集体所有。其中矿藏、水流只能属于国家所有，而其他的自然资源包括森林和山岭、草原、荒地、滩涂等，可以属于国家所有，也可以属于集体所有，但主要地还是属于国家所有，只有在法律规定的情况下可以属于集体所有。宪法确立这一自然资源的所有权原则，主要是基于自然资源是重要的生产资料，涉及国家的经济命脉，对自然资源所有权的享有，直接关系到全民所有制在社会主义经济中能否占主导地位，关系到国有经济能否在国民经济中占主导地位。在主要地属于国家所有的原则下，属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂等这些自然资源，一般应当规模较小，并且处于农民、牧民或者渔民的居住地，是他们从事生产、生活的直接和主要的物质基础。确定自然资源的集体所有权性质，是重大的立法事项，应当由全国人大及其常委会制定法律予以规定。目前，全国人大及其常委会还没有制定法律对应当属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂的范围作出规定。有的法律作出规定，上述自然资源属于国家所有的，集体经济组织可以使用。比如，草原法第10条规定：“国家所有的草原，可以依法确定给全民所有制单位、集体经济组织使用。”

对各类自然资源的所有权性质，在1982年宪法修改时曾经有过不同意见。比如，对于草原所有权问题，有的意见认为，草原是牧民的生产和生活资料，原则上应当属于集体所有，如果笼统规定草原属于国家所有，会导致对草原的破坏。但另一种意见认为，规定草原属于集体所有，会产生各种牧场和草原的纠纷，因此草原应当属于国家所有。对水流的所有权问题，也有意见提出，是否所有的水流都必须属于国家所有？比如一些湖泊、水库、小规模的河流是否可以属于集体所有？宪法颁布实施以来，经过这么多年的实践，对各类自然资源的所有权性质进一步予以总结研究，对于完善国家的经济制度具有重要意义。

根据本条规定，国家不仅对自然资源享有所有权，还要制定各种政策和法律，保障自然资源的合理利用。森林法、草原法等法律都规定了保护这些自然资源的措施。保护珍贵的动物和植物，也是保护和合理利用自然资源的重要内容。现在，国家已经制定了野生动物保护法，对保护野生动物的制度作出了规定。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。

 

第十条  城市的土地属于国家所有。

农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。

国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。

任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。

一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地。

【释义】  本条是关于土地所有权和国家土地管理政策的规定。

一、土地的所有权

土地是重要的不可再生的自然资源。土地公有制是我国生产资料公有制的重要组成部分。土地实行公有制有两种形式，一是国家所有；一是集体所有。根据本条的规定，属于国家所有的土地有两个方面，一是城市的土地全部属于国家所有即全民所有。随着社会主义建设事业的不断发展，城市作为政治、经济和文化的中心，在国家和社会生活中具有突出作用。城市各种形式的用地十分重要和宝贵。因此，城市的土地应当属于国家所有。城市的土地，包括城市市区的土地，县的市区的土地，以及较大的镇的市区。随着经济和社会的发展，城镇化规模在不断扩大，较大的镇的土地也应当属于国家所有。二是农村和城市郊区的土地。农村和城市郊区的土地原则上属于集体所有，如果属于国家所有，必须由法律规定。

属于集体所有的土地也有两种形式，一是农村和城市郊区的土地。在农村和城市郊区，土地是从事农业生产的主要生产资料，是农村劳动群众集体所有制的重要物质基础，为促进农村各项事业的发展，保障农村和城市郊区劳动者的合法权益，对农村和城市的土地必须主要地实行集体所有制。如果要由国家所有，必须有法律的专门规定。二是农民的宅基地和自留地、自留山，属于集体所有。农民的宅基地和自留地、自留山，是农民日常生活所必须的物质基础，属于集体所有，有利于保障农民的生活。

三、国家的土地管理政策

国家的土地管理政策包括以下内容：（1）国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。城市的土地属于国家所有，国家直接享有占有、使用和处分的权利，不存在征用问题。因此，国家征用的对象，只能是劳动群众集体所有的土地。国家征用集体所有制的土地，一是必须出于公共利益的需要；二是必须依照法律的规定对土地实行征用。属于集体所有制的土地，一经国家征用，其所有权就由集体所有变为国家所有。土地管理法等法律对国家征用土地的范围、审批单位、审批程序以及补偿方式作出了规定。（2）任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。根据这一规定，土地的使用权可以商品化。根据1982年宪法的规定，土地是不得出租的。但是，随着改革开放和经济建设事业的不断推进，改革土地管理制度，合理地使用土地，有偿地转让土地，已经是调整国民经济结构，促进资源优化组合的需要。适应这一需要，1988年修改宪法时，将1982年宪法中的“任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地”，修改为“任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。”土地管理法、城市房地产管理法等法律对土地转让的范围和程序作出了规定。（3）土地是十分珍贵的资源，一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地。土地管理法第3条规定：“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。各级人民政府应当采取措施，全面规划，严格管理，保护、开发土地资源，制止非法占用土地的行为。”

 

第十一条  在法律规定范围内的个体经济、私营经济等非公有制经济，是社会主义市场经济的重要组成部分。

国家保护个体经济、私营经济的合法的权利和利益。国家对个体经济、私营经济实行引导、监督和管理。

【释义】  本条是关于非公有制经济的性质、地位以及国家对非公有制经济政策的规定。

1982年宪法第11条规定：“在法律规定范围内的城乡劳动者个体经济，是社会主义公有制经济的补充。国家保护个体经济的合法的权利和利益。”“国家通过行政管理，指导、帮助和监督个体经济。”1988年的宪法修正案在本条增加规定：“国家允许私营经济在法律规定的范围内存在和发展。私营经济是社会主义公有制经济的补充。国家保护私营经济的合法的权利和利益，对私营经济实行引导、监督和管理。”本条规定的内容是1999年宪法修改而来的。这个修改用“个体经济、私营经济等非公有制经济，是社会主义市场经济的重要组成部分”，代替宪法以前关于个体经济、私营经济是社会主义公有制经济的补充的规定，强调了非公有制经济在社会主义市场经济中的重要地位，并且将“国家通过行政管理，指导、帮助和监督个体经济”，以及国家“对私营经济实行引导、监督和管理”的政策，修改为“国家对个体经济、私营经济实行引导、监督和管理”，使国家对个体经济、私营经济的管理政策一致起来。

非公有制经济是与公有制经济相对应的概念。过去我们长期受“左”的思想影响，片面追求公有化的程度，排斥其他所有制的经济形式，我国的经济制度一度单纯是公有制即全民所有制和劳动群众集体所有制。实践证明，在社会主义初级阶段，这种单纯的公有制经济形式，不能覆盖国家的全部经济生活，不能反映社会生产力发展的客观需要。改革开放以来，我国的非公有制经济取得巨大发展，已经由社会主义公有制经济的必要补充，发展为社会主义市场经济的重要组成部分。党的十五大报告提出，公有制为主体，多种所有制经济共同发展，是我国社会主义初级阶段的一基本经济制度。确立这一基本经济制度，是由社会主义性质和社会主义初级阶段的国情所决定的。

非公有制经济的范围主要包括：（1）个体经济。个体经济是从事个人占有、个人经营、不剥削他人的经济形式，它具有点多、面广、小型多样、灵活经营的特点。在社会主义初级阶段，个体经济的存在和发展，具有全民所有制和劳动群众集体所有制所不可替代的作用。根据民法通则的规定，个体经济在法律上具体表现为个体工商户，对其合法财产享有所有权，在法律规定和核准登记的范围内，有自主经营权等权利。（2）私营经济。私营经济是存在雇佣劳动关系的经济成份。这种经济形式的特点是，在企业内部存在雇佣与被雇佣的剥削关系，具有资本主义性质。但是，在社会主义条件下，这种资本主义性质的经济形式，不仅同公有制经济存在联系，而且其发展方向是由公有制经济影响和决定的，它不可能影响社会主义经济制度的性质和发展方向。在社会主义初级阶段，私营经济的存在和发展，对于扩大就业、活跃市场、促进生产等都具有积极作用。（3）外资经济。除了个体经济、私营经济外，我国的非公有制经济成份还包括外资经济，主要是指中外合资经营企业、中外合作经营企业和外商独资企业。这三种形式的外商投资企业，对引进外资和先进技术，提高我国的生产力水平都具有重要意义。宪法第十八条规定：“中华人民共和国允许外国的企业和其他经济组织或者个人依照中华人民共和国法律的规定在中国投资，同中国的企业或者其他经济组织进行各种形式的经济合作。”

上述三种形式的非公有制经济的存在和经营活动，必须在法律规定的范围内进行。对于个体经济和私营经济，国家已制定了民法通则、合同法、公司法、合伙企业法、中小企业促进法、独资企业法等法律，为它们的活动提供了法律依据。总体上说，国家对个体经济、私营经济的行政管理政策包括两个方面，一是国家保护个体经济、私营经济的合法的权利和利益。保护其合法的权利和利益，是个体经济、私营经济得以存在和发展的前提。二是国家通过行政管理，引导、监督和管理个体经济、私营经济。个体经济、私营经济与全民所有制经济和集体所有制经济毕竟存在区别，具有规模小、易盲目发展、具有剥削性质等弱点，为保证个体经济、私营经济为社会主义公有制经济服务，促进社会主义市场经济的发展，国家需要通过行政管理的手段，对它们予以引导、监督和管理。所谓引导，是引导它们朝着为社会主义公有制经济服务的方向发展；所谓监督，是监督它们在法律规定的范围内从事生产、经营活动；所谓管理，是行政管理机关通过行政手段为它们的生产、经营活动提供服务。对于外商投资企业的存在和发展，目前，我国已经制定了中外合资企业法、中外合作企业法和外商独资企业法，对外商投资兴办企业的事项作出了具体规定。依据宪法和有关法律的规定，外资企业的设立必须经我国政府批准，受我国法律的管辖，受我国政府的管理和监督。

 

第十二条  社会主义的公共财产神圣不可侵犯。

国家保护社会主义的公共财产。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏国家的和集体的财产。

【释义】  本条是关于公共财产受法律保护的规定。

本条规定的社会主义公共财产神圣不可侵犯，是由我国生产资料社会主义公有制的基本经济制度决定的。对于社会主义公共财产的不可侵犯，1954年宪法没有作出规定。1975年宪法规定：“社会主义的公共财产不可侵犯。国家保证社会主义经济的巩固和发展，禁止任何人利用任何手段，破坏社会主义经济和公共利益。”1978年宪法规定：“社会主义的公共财产不可侵犯。国家保障社会主义全民所有制和社会主义劳动群众集体所有制经济的巩固和发展。”“国家禁止任何人利用任何手段扰乱社会经济秩序，破坏国家经济计划，侵吞、挥霍国家和集体的财产，危害公共利益。”本条的规定是总结“文革”期间打、砸、抢的教训而作出的。

公共财产是指全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，是把我国建设成为富强、民主、文明的社会主义国家的物质基础，也是人民民主专政的政权得以巩固，人民得以当家作主的物质保证。

公共财产的范围具体包括：国有经济和集体经济所有的财产；国家机关、武装力量和由国家机关划拨为政党和社会团体的财产；公用设施；土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源等。国家保护社会主义的公共财产。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏国家的和集体的财产。根据宪法的这一重要原则，国家已制定了一系列民事的特别是刑事的法律，确定了保护公共财产的各类措施和方法。刑法就规定了破坏社会主义经济秩序、破坏公共财产的各类犯罪行为，以及对这些犯罪行为的刑罚方法，为保护公共财产提供了有力武器。        

但是，规定社会主义的公共财产神圣不可侵犯，也存在一些需要研究的问题。一是神圣不可侵犯不是严格意义上的法律用语，“神圣”二字有激情大于理性的色彩。二是只强调公共财产神圣不可侵犯，有悖于私有财产与公共财产平等保护的原则。三是谁代表国家享有公共财产的所有权不清楚。现实中，国有资产流失的现象比较严重。针对这一情况，十六大报告提出，要改革国有资产管理体制，“在坚持国家所有的前提下，充分发挥中央和地方两个积极性。国家要制定法律法规，建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益”。其中，“关系国民经济命脉和国家安全的大型国有企业、基础设施和重要自然资源等，由中央政府代表国家履行出资人职责。其他国有资产由地方政府代表国家履行出资人职责。”这样，通过立法，明确公共财产的所有人，就十分必要了。

 

第十三条  国家保护公民的合法的收入、储蓄、房屋和其他合法财产的所有权。

国家依照法律规定保护公民的私有财产的继承权。

【释义】  本条是关于国家保护公民财产所有权和继承权的规定。

对于公民私有财产的保护，1954年宪法的规定是：“国家保护公民的合法的收入、储蓄、房屋和各种生活资料的所有权。”“国家依照法律规定保护公民的私有财产的继承权。”1975年宪法的规定是：“国家保护公民的劳动收入、储蓄、房屋和各种生活资料的所有权。”将“合法的收入”改为“劳动收入”，缩小了受保护收入的范围。1978年宪法的规定是：“国家保护公民的合法收入、储蓄、房屋和其他生活资料的所有权。”恢复了1954年宪法有关合法收入受保护的规定。值得注意的是，1975年宪法和1978年宪法都删去了1954年宪法有关“国家依照法律规定保护公民的私有财产的继承权”的规定，否认了公民私有财产的继承权。本条恢复了1954年宪法有关公民私有财产继承权的规定。

与本条规定相关的几个概念是财产、财产权和所有权。财产是物的一种。对财产可以有不同的划分方法。从物的角度可以将财产划分为有形财产和无形财产。其中，有形财产包括动产和不动产，无形财产包括著作权、专利权、商标权等。从财产的用途可以将财产划分为生活资料和生产资料两大类别。财产权是相对于人身权而言的，是民事主体所享有的具有一定物质内容并直接体现为经济利益的权利，包括物权、债权、继承权、知识产权以及婚姻财产权和劳动财产权等。财产权可以由民事法律关系产生，也可以由婚姻、劳动等法律关系产生，如由婚姻法律关系产生的夫妻间的财产权，由劳动法律关系产生的劳动报酬权等。总之，财产权是一定社会的物质资料占有、支配、流通与分配关系的法律表现，并因社会制度不同而有不同的性质与内容。而所有权只是财产权内容的一部分，是指所有人在法律规定的范围内对其财产享有的占有、使用、收益和处分的权利。

财产权是宪法赋予公民的十分重要的经济权利，是公民行使其他权利和自由的物质基础，也是国家发展社会主义市场经济的物质基础。社会主义国家的经济制度以公有制为基础，宪法在保护全民所有制和劳动群众集体所有制的公共财产的同时，也十分注重保护公民个人的合法财产权。根据本条的规定，国家保护的公民个人的合法财产权包括合法的财产所有权和财产继承权。具体地说，公民个人的财产所有权包括：（1）合法的收入，主要是指劳动收入如工资、奖金，公民的著作权和专利权中的财产权利，以及农民的劳动所得等。（2）公民个人的储蓄，即公民在银行、信用社的存款及其利息。（3）公民个人的房屋。（4）公民个人的其他财产。公民个人的上述财产的所有权，包括占有、使用、收益和处分的权利，都依据本条受到国家的保护。我国的民法通则、合同法、著作权法、商标法等法律都对有关公民财产所有权的事项作出了具体规定。

继承权是继承人按照法律的规定取得死者生前财产的权利，是公民个人合法财产所有权的必然延伸。目前，我国已有民法通则和继承法，对公民私有财产的继承制度作出了规定。根据法律的规定，可以作为遗产继承的公民财产主要包括公民的收入、储蓄、房屋、生产资料和生活资料，著作权和专利权中的财产权利，以及公民的其他合法财产。

但是，本条规定也存在一些需要研究的问题。一是本条对公民财产权的规定是置于宪法总纲中，而不是作为公民一项基本权利予以保护的，在宪法第二章公民的基本权利和义务中，公民的财产权还没有被纳入其基本权利的体系中，而从保护公民基本权利的需要以及外国宪法的规定来看，财产权是宪法规定的公民的一项基本权利。二是保护私有财产的范围和内容。本条规定是保护所有权，而不是财产权，但是，财产权的内容很广泛，它还包括债权、知识产权等内容。三是本条列举的合法财产实际只是公民的生活资料，而不包括生产资料和投资性资产。而随着非公有制经济的迅速发展，生产资料和投资性资产如股票、债券等，在公民财产中所占的比重越来越大，这些财产与公民的生活资料一样，都应当得到同等保护。四是如前条所解释的，宪法在强调公共财产神圣不可侵犯的同时，对公民个人财产的保护性规定显得分量不够。十六大报告提出，“一切合法的劳动收入和非劳动收入，都应该得到保护”，并明确要求“完善保护私人财产的法律制度”。它还指出，要“确立劳动、资本、技术和管理等生产要素按贡献参与分配的原则”，这意味着我国的财产权利制度将要发生变化，生产资料和其他生产要素也应当得到保护。因此，情况的发展变化，适时修改本条的规定，是十分必要的。

 

第十四条  国家通过提高劳动者的积极性和技术水平，推广先进的科学技术，完善经济管理体制和企业经营管理制度，实行各种形式的社会主义责任制，改进劳动组织，以不断提高劳动生产率和经济效益，发展社会生产力。

国家厉行节约，反对浪费。

国家合理安排积累和消费，兼顾国家、集体和个人的利益，在发展生产的基础上，逐步改善人民的物质生活和文化生活。

【释义】  本条是关于国家发展社会生产力，厉行节约，逐步改善人民物质和文化生活的规定。

一、国家大力发展生产力

在社会主义初级阶段，国家的根本任务是以经济建设为中心，不断发展社会生产力。对于如何发展生产力，前几部宪法确定的方针各不相同。1954年宪法规定：“国家用经济计划指导国民经济的发展和改造，使生产力不断提高”。这个规定强调用经济计划来提高生产力。1975年宪法规定：“国家实行抓革命，促生产，促战备的方针”。这个规定强调通过抓革命，促进生产力的发展。1978年宪法规定：“国家坚持鼓足干劲、力争上游、多快好省地建设社会主义的总路线，有计划、按比例、高速度地发展国民经济，不断提高社会生产力”，这个规定强调通过“有计划、按比例、高速度地发国民经济”的手段发展生产力。1982年宪法总结建国以来发展社会主义生产力的经验，以及“左”的思想错误，对发展生产力的途径和手段作出新的规定。根据本条的规定，在社会主义初级阶段，国家发展社会生产力的途径主要是：（1）提高劳动者的积极性和技术水平。在社会主义社会，劳动者真正成为生产的主人，他们的劳动与自己的经济利益结合起来，在此基础上，国家要进一步激发劳动者的积极性和主人翁意识，推动生产的发展。同时，劳动者的技术水平也影响着生产力的发展，因此，国家要通过各种方式，不断提高劳动者的技术水平。（2）推广先进技术。科学技术是第一生产力，国家要通过推广先进技术，提高劳动生产率，促进经济的发展。（3）完善经济管理体制和企业经营管理制度。在计划经济的经济管理体制和企业经营管理制度下，政府直接干预企业的生产经营活动，不利于调动企业和劳动者的生产积极性，影响了劳动生产力的提高。在市场经济条件下，需要政府深化体制改革，转变对经济的管理职能，建立以间接手段为主的完善的宏观调控体制，促进企业和劳动者不断解放生产力，提高经济效益。（4）实行各种形式的社会主义责任制。在改革实践中，农村实行的家庭联产承包责任制，工厂实行的厂长负责制等责任制形式，都是提高生产力的重要途径。（5）改进劳动组织。

二、厉行节约，反对浪费

艰苦创业、勤俭节约是中华民族的优良传统。对于厉行节约、反对浪费1954年宪法、1975年宪法都没有直接作出规定。1978年宪法规定：“国家在发展国民经济中，坚持独立自主、自力更生、勤俭建国的方针”。在制定1982年宪法时，比较普遍的意见是，国家在大力提高劳动生产率、发展经济的同时，必须十分注意保持艰苦奋斗、勤俭建国的优良传统，必须大力提倡厉行节约，反对浪费。本条吸收了这一意见，将厉行节约、反对浪费作为国家的一项基本政策规定下来。厉行节约、反对浪费，主要是对各级政府机构特别广大干部提出的要求。厉行节约，反对浪费既是对物质消费的要求，也是对政府和广大干部的一种精神要求。在社会主义初级阶段，国家的经济还不够发达，物质产品还不够丰富，政府和广大干部必须厉行节约，反对浪费，才能不断地为社会积累财富，提高人民群众的物质和文化生活。即使是经济有了较大发展，物质产品比较丰富了，各级政府和广大干部也不能丢弃艰苦奋斗的优良传统，必须坚持厉行节约，反对浪费的精神，发奋图强，艰苦奋斗，才能将改革开放和社会主义现代化建设事业不断推向前进。

三、改善人民生活

在社会主义初级阶段，我国社会的主要矛盾，仍然是人民群众日益增长的物质和文化生活的需要同落后的社会生产力之间的矛盾。国家不断提高劳动生产率和经济效益，发展社会生产力，厉行节约，反对浪费的根本目的是，逐步改善人民的物质生活和文化生活。改善人民生活是一个循序渐进的过程，为此，需要正确处理好几个方面的关系：一是处理好积累和消费的关系，既要注重积累，也要注重消费，在不断积累的基础上逐步扩大消费。二是处理好国家、集体和个人的关系，既要考虑国家和集体的整体利益、长远利益，也要考虑人民群众的个人利益和眼前利益。处理好积累和消费之间的关系，处理好国家、集体和个人之间的关系，从根本上说都是要求处理好发展生产和改善人民生活的关系。发展生产的目的是改善人民的物质生活和文化生活。但改善人民的物质生活和文化生活，必须建立在发展生产的基础上，并从国家和集体的整体利益出发，如果超越了社会生产的发展和物质财富的增长，不顾国家利益和集体利益，不适当地扩大消费，则会损害人民的根本利益和长远利益。反之，片面强调发展生产和扩大积累，片面强调国家利益和集体利益，不注意相应提高人民的物质和文化生活水平，最终也会挫伤人民的积极性。

但是，本条关于处理好积累和消费、发展生产和改善人民生活之间关系的规定，带有计划经济的色彩。在市场经济条件下，随着经济和社会事业的不断发展，积累和消费的关系，发展生产和改善人民生产之间的关系，更多地应当由市场来调节和决定，已经不适宜由国家进行过多的干预。传统的处理积累和消费之间关系的观念，已经不完全适应市场的需要。比如，为了推动经济的发展，国家和社会还需要提倡鼓励消费、超前消费。

 

第十五条  国家实行社会主义市场经济。

国家加强经济立法，完善宏观调控。

国家依法禁止任何组织或者个人扰乱社会经济秩序。

【释义】  本条是关于国家实行社会主义市场经济和进行宏观调控的规定。

1982年宪法第15条规定：“ 国家在社会主义公有制基础上实行计划经济。国家通过计划经济的综合平衡和市场调节的辅助作用，保证国民经济按比例地协调发展。”“禁止任何组织或者个人扰乱社会经济秩序，破坏国家计划经济。”但实践证明，我国原有的高度集中统一的计划经济体制已经不适应现实生产力发展的客观要求。建立和完善适应生产力发展要求的经济体制，已经成为建设有中国特色社会主义的一个重大问题。

所谓计划经济，就是社会的各项资源都要通过国家计划配置，企业的经营管理必须按照国家下达的计划进行。而市场经济主要是通过市场来配置社会资源，企业的生产和经营活动主要是根据市场的需求由企业自主决定，国家和政府在市场经济中的职能主要是通过宏观调控对市场进行引导，为市场服务，为企业服务。过去我们传统的认识是，市场经济是资本主义的东西，计划经济才是社会主义的东西，搞市场经济，就是搞资本主义。十一届三中全会以来，人们通过改革实践，对计划与市场的认识逐步加深。1992年初，邓小平同志提出，计划经济不等于社会主义，资本主义也有计划；市场经济不等于资本主义，社会主义也有市场。计划和市场都是经济手段，计划多一点还是市场多一点，不是社会主义与资本主义的本质区别。小平同志的讲话从根本上解除了将计划经济与市场经济当作区分社会主义与资本主义的界线的思想束缚。为修改宪法关于计划经济的规定奠定了思想基础。改革开放以来的实践也表明，社会主义也可以搞市场经济，而且只有实行市场经济，才能进一步解放和发展生产力，实现社会主义的生产目的。因此，根据党的十四大报告提出的建立社会主义市场经济的目标，1993年全国人民代表大会修改宪法时作出了本条的规定，确立了国家实行社会主义市场经济的经济体制。

社会主义市场经济的根本特征是，社会经济资源的配置在国家的宏观调控下以市场调节为主。建立社会主义市场经济体制，就是要使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用，因此，需要对经济体制进行以下方面的深入改革：（1）在所有制结构上，必须坚持以全民所有制和劳动群众集体所有制即公有制为主体，多种经济共同发展的方针，进一步转换国有企业经营管理机制，建立适应市场经济要求，产权明晰，政企分开，管理科学的现代企业制度。（2） 分配制度上，要坚持以按劳分配为主体，其他分配方式为补充，效率优先，兼顾公平的分配制度，鼓励一部分地区、一部分人先富起来，走共同富裕的道路。（3）在宏观调控上，要深化政府机构改革，转变政府管理经济的职能，建立以间接手段为主的政府宏观调控体系，保证国民经济的健康运行。（4）在社会保障方面，要建立多层次的社会保障制度，为人民群众提供同我国国情相适应的社会保障制度，以促进经济发展和社会稳定。

市场经济本质上是法治经济，因此，国家需要加强经济立法，用法律确立各类市场主体之间的关系，为它们的生产经营活动提供依据，保障它们合法的权利和利益。实行市场经济，政府的职能必须从计划经济时代的直接干预经济，转变到依靠宏观调控来管理经济。政府管理经济的主要职能，主要是制定和执行宏观调控政策。宏观调控的主要任务，是保证经济总量平衡，抑制通货膨胀，促进重大经济结构优化，实现经济稳定增长。宏观调控主要运用经济手段和法律手段，辅之以必要的行政手段。目前，我国已在财政、金融、税收、海关、外贸等方面制定了一系列宏观调控的法律和政策，宏观调控的手段逐步趋于完善。为保障社会主义市场经济的健康发展，国家依法禁止任何组织或者个人扰乱社会经济秩序。在这方面，国家已经并将继续制定一批法律，禁止和惩罚扰乱社会主义市场经济秩序的行为。

 

第十六条  国有企业在法律规定的范围内有权自主经营。

国有企业依照法律规定，通过职工代表大会和其他形式，实行民主管理。

【释义】  本条是关于国有企业具有自主经营权和实行民主管理的规定。

对于国有企业的经营自主权和民主管理，1982年宪法第16条的规定是：“国营企业在服从国家的统一领导和全面完成国家计划的前提下，在法律规定的范围内，有经营管理的自主权。”“国营企业依照法律规定，通过职工代表大会和其他形式，实行民主管理。”本条的规定是由1993年修改而来的。这个修改将原来的“国营企业”改为“国有企业”，并明确了国有企业的自主经营权。国营企业与国有企业的区别在于，国营企业不仅由国家所有，而且由国家直接干预企业的经营，存在所有权和经营权不分的问题。国有企业强调的国家对企业具有所有权，而经营权可以与所有权分开。

一、国有企业具有自主经营权

国有企业是指全民所有制企业。在传统的计划经济体制下，全民所有制企业只是行政机关的附属，国家通过高度集中的指令性计划和行政手段直接支配、干预全民所有制企业的生产经营活动，企业实际没有独立的自主经营权。随着改革的逐步深入，国家与全民所有制企业的这种关系已经不适应生产力发展的客观需要。企业是独立的商品生产者，应当成为独立的市场主体，自主经营、自负盈亏，而政府则应当转变职能，由企业生产经营活动的直接干预者，变为市场活动和国民经济的宏观管理者。这就涉及全民所有制企业的所有权和经营权分开的问题。1988年通过的全民所有制工业企业法已经规定：全民所有制工业企业“是依法自主经营、自负盈亏、独立核算的社会主义商品生产和经营单位。”“企业的财产属于全民所有，国家依照所有权和经营权分离的原则授予企业经营管理。企业对国家授予其经营管理的财产享有占有、使用和依法处分的权利。”“企业依法取得法人资格，以国家授予其经营管理的财产承担民事责任。”这些规定都已经明确了全民所有制企业财产的所有权和经营权分离的原则。党的十四大报告提出，要转换国有企业的经营机制，将企业推向市场，实行政企分开，使企业具有经营自主权，真正成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的法人实体和市场竞争主体；并提出，要加快转变政府职能，将企业的权利下放给企业，政府的职能是统筹规划，掌握政策，组织协调，引导信息，提供服务和检查监督。实践表明1982年宪法中有关“国营企业在服从国家的统一领导和全面完成国家计划的前提下，在法律规定的范围内，有经营管理的自主权”的规定，由于带有计划经济的色彩，已经不符合改革的实际情况了，因此，八届全国人大一次会议通过的宪法修正案对此作出了修改。

国有企业的自主经营权必须由法律予以规定。全民所有制工业企业法规定了企业的财产权属于国家所有，国家依照所有权和经营权分离的原则，赋予企业经营管理权，即企业自主经营权。根据这部法律的规定，国有企业的自主经营权主要包括，企业在发展规划、生产销售、签订合同、劳动用工、工资奖金分配等方面有权自主作出决策。政府负责宏观调控方面方针政策的制定和推行，对国有企业的上述自主经营权不直接干预。随着改革的进一步深入，国有企业的改革已经成为我国经济体制改革的中心环节，全民所有制工业企业法中有些国有企业自主经营权的规定也已不适应市场经济的要求。进一步扩大国有企业的自主经营权，已经成为加快国有企业改革，建立和完善现代企业制度，促进国民经济健康运行和长远发展的重要内容。

国有企业被私人资本、集体资本或者外资并购或者与它们合资、合作的，其经营自主权分别依照公司法、中外合资企业法、中外合作企业法等法律的规定行使。

随着现代企业制度的建立，许多国有企业都实行公司制，这就要求建立规范的国有企业法人治理结构。而国有企业法人治理结构需要着重处理好的是国有企业所有者与经营者的关系，即处理好董事会层与经理层的关系。国有企业的董事会是所有者，代表出资人的利益，经理层是执行者，是国有企业经营管理权的行使者。董事会与经理层的关系，是决策者与经营者的关系，重大决策权在董事会，执行权在经理特别是总经理。经理层要认真执行董事会的决策，对董事会诚实守信，接受董事会的领导、检查和监督；董事会要真正代表出资人的利益，防止国有企业中的“内部人控制”现象，加强对经理层的检查和监督。

二、国有企业实行民主管理

宪法第2条规定：“人民依照法律规定通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”国有企业通过职工代表大会等形式，实行民主管理，就是人民群众直接管理经济、文化事业和社会事务的重要形式和途径，是社会主义基层民主的重要组成部分。根据本条的规定，国有企业实行民主管理的形式，是职工代表大会和其他形式。实践中，职工代表大会是比较普遍的形式，此外，还有职工大会、工会等形式。实行股份制的国有企业还可以通过股东大会和董事会等形式实行民主管理。根据全民所有制工业企业法的规定：“职工代表大会是企业实行民主管理的基本形式，是职工行使民主管理权力的机构。”“职工代表大会的工作机构是企业的工会委员会。企业工会委员会负责职工代表大会的日常工作。”企业职工代表大会的民主管理权力主要有：（1）听取和审议厂长关于企业的经营方针、长远规划、年度计划、基本建设方案、重大技术改造方案、职工培训计划、留用资金分配和使用方案、承包和租赁责任制方案的报告，提出意见和建议；（2）审查同意或者否决企业的工资调整方案、奖金分配方案、劳动保护措施、奖惩办法以及其他重要的规章制度；（3）审议决定职工福利基金使用方案、职工住宅分配方案和其他有关职工生活福利的重大事项；（4）评议、监督企业各级行政领导干部，提出奖惩或者任免的建议；（5）根据政府主管部门的决定选举厂长，报政府主管部门批准。国有企业的职工还可以依据工会法的规定，行使民主管理的权利，维护其合法权益。根据工会法的规定，企业的工会依照法律规定通过职工代表大会或者其他形式，组织职工参与本单位的民主决策、民主管理和民主监督。企业单位违反职工代表大会制度和其他民主管理制度，工会有权要求纠正，保障职工依法行使民主管理的权利。

随着经济体制改革特别是国有企业改革的不断深化，一些国有企业被私人资本、集体资本或者外资并购或者与它们合资，在此情形下，国有企业的民主管理就要依据一些专门法律的规定进行。比如，公司法第4条规定：“公司股东作为出资者按投入公司的资本额享有所有者的资产收益、重大决策和选择管理者等权利。”公司法还进一步规定，股东会是公司的权力机构，股东会会议由股东按照出资比例行使表决权。这样，国有企业如果进入股份制公司，其民主管理的方式就要依照公司法的有关规定进行，即按照出资比例行使权利。如果国有企业与外国公司、企业和其他经济组织或者个人进行合资或者合作，其民主管理的方式就应当按照中外合资企业法、中外合作企业法的有关规定进行。根据中外合资企业法的规定，合资企业设立董事会，其人数组成由合营各方协商，在合同章程中规定，并由合营各方委派或者撤换。董事长和副董事长由合营各方协商确定或者由董事会选举产生。合营企业的职工依法建立工会组织，开展工会活动，维护职工的合法权益。根据中外合作企业法的规定，合作企业设立董事会或者联合管理机构，依照合作企业合同或者章程的规定，决定合作企业的重大问题。中外合作者的一方担任董事会的董事长、联合管理机构的主任的，由他方担任副董事长、副主任。合作企业的职工依法建立工会组织，开展工会活动，维护职工的合法权益。

 

第十七条  集体经济组织在遵守有关法律的前提下，有独立进行经济活动的自主权。

集体经济组织实行民主管理，依照法律规定选举和罢免管理人员，决定经营管理的重大问题。

【释义】  本条是关于集体经济组织独立进行经济活动和实行民主管理的规定。

1982年宪法第17条规定：“集体经济组织在接受国家计划指导和遵守有关法律的前提下，有独立进行经济活动的自主权。”这一规定也与前一条的规定一样，受计划经济体制的影响。在计划经济体制下，全民所有制企业的所有权归国家所有，必须接受国家的指令性计划，集体经济组织的所有权归集体所有，国家的指令性计划不适用于它，但它要接受国家计划的指导。随着经济体制改革的逐步深入，国家已不实行计划经济体制，市场经济体制已经逐步建立和发展起来。在市场经济条件下，集体经济组织应当成为独立享有民事权利和承担民事义务的法人。适应这一情况的变化，1993年的宪法修正案对1982年宪法的相关内容作出修改，规定：“集体经济组织在遵守有关法律的前提下，有独立进行经济活动的自主权”，删去了集体经济组织接受国家计划指导的规定。根据修改后的规定，集体经济组织已经依法完全享有独立进行经济活动的自主权。1996年通过的乡镇企业法第5条规定：“国家对乡镇企业积极扶持、合理规划、分类指导、依法管理”，第7条规定：“国务院乡镇企业行政管理部门和有关部门按照各自的职责对全国的乡镇企业进行规划、协调、监督、服务；县级以上地方各级人民政府乡镇企业行政管理部门和有关部门依照各自的职责对本行政区域内的乡镇企业进行规划、协调、监督、服务。”这些规定都进一步明确了国家与乡镇企业之间的关系。第11条规定：“乡镇企业依法实行独立核算，自主经营，自负盈亏”，进一步明确了集体经济组织独立进行经济活动的自主权。乡镇企业法还规定，乡镇企业符合企业法人条件的，依法取得法人资格；具有企业法人资格的乡镇企业，依法享有法人财产权。根据这些规定，集体经济组织依照法律可以独立地享有民事权利和承担民事义务，享有独立进行经济活动的自主权。其自主权主要包括自主地安排生产经营计划、自主决定购买生产资料、自主决定企业的基本建设、自主进行企业的劳动人事管理，以及自主确定企业的工资福利制度等。

集体经济组织实行民主管理，是实行人民群众当家作主，保障集体企业健康发展的重要方面。1982年宪法第17条规定：“集体经济组织依照法律规定实行民主管理，由它的全体劳动者选举和罢免管理人员，决定经营管理的重大问题。”根据这一规定，集体经济组织的管理人员必须由它的全体劳动者选举和罢免。但是，在企业制度改革以后，集体企业有的实行股份制企业，其管理人员要由董事会决定，有的实行合资企业，其管理人员要根据章程或者协议确定，还有的企业管理人员要实行招聘制，其人员须依据招聘合同确定。这样，要求企业的管理人员都由全体劳动者选举和罢免，要求企业的重大问题一律由全体劳动者决定，就不完全符合实际情况。因此，1993年的宪法修正案就将这一规定修改为：“集体经济组织实行民主管理，依照法律规定选举和罢免管理人员，决定经营管理的重大问题”，使得集体经济组织在实行民主管理的前提下，其选举和罢免管理人员的方式，以及决定重大问题的方式，比较灵活多样。对集体经济组织的民主管理，乡镇企业法和工会法等法律都有详细规定。比如，乡镇企业法第14条规定：“乡镇企业依法实行民主管理，投资者在确定企业经营管理制度和企业负责人，作出重大经营决策和决定职工工资、生活福利、劳动保护、劳动安全等重大问题时，应当听取本企业工会或者职工的意见，实施情况要定期向职工公布，接受职工监督。”比如，公司法第4条规定：“公司股东作为出资者按投入公司的资本额享有所有者的资产收益、重大决策和选择管理者等权利。”这样，集体经济组织在股份制企业中，其重大决策的权利和选择管理人员的权利，就要受该组织出资多少的制约。如果集体经济组织与外国公司、企业或者其他经济组织或者个人进行合资或者合作的，其职工的民主管理还需要中外合资企业法、中外合作企业法的有关规定。

 

第十八条  中华人民共和国允许外国的企业和其他经济组织或者个人依照中华人民共和国法律的规定在中国投资，同中国的企业或者其他经济组织进行各种形式的经济合作。

在中国境内的外国企业和其他外国经济组织以及中外合资经营的企业，都必须遵守中华人民共和国的法律。它们的合法的权利和利益受中华人民共和国法律的保护。

【释义】  本条是关于外商来中国投资进行经济合作的规定。

为加速我国社会主义现代化建设，十一届三中全会以来，我国实行了对外开放政策。对外开放政策的重要内容，就是在公有制经济占主导地位和国家主权独立的前提下，允许外商来我国投资举办企业。对外开放政策得到了宪法确认。宪法在序言中提出，中国坚持独立自主的对外开放政策，发展同各国的经济交流。本条则进一步规定，中华人民共和国允许外国的企业和其他经济组织或者个人依照中华人民共和国法律的规定在中国投资，同中国的企业或者其他经济组织进行各种形式的经济合作。这些来中国投资，同中国的企业或者其他经济组织进行合作而成立的企业，称作中外合资企业、中外合作企业和外商独资企业，在性质上都是国家利用外资的基本形式。1979年我国制定了中外合资企业法，1986年制定了外资企业法，1988年制定了中外合作经营企业法，2000年全国人大会议又分别对这三部法律进行了修改。这三部法律对三类外商投资企业的事项作出了全面规定。

中外合资经营企业是指中国的公司、企业和其他经济组织，与境外的公司、企业和其他经济组织或者个人，按照平等互利的原则，依照中国法律的规定，由中国政府批准，在中国境内共同投资举办的股权式合营企业。其特点是，双方共同投资，共同经营管理，共担风险，共负盈亏。中外合作经营企业是指中国的公司、企业和其他经济组织与境外的公司、企业和其他经济组织或者个人，依照中国的法律，根据双方约定的投资或者合作条件、收益或者产品的分配、风险和亏损的分担、经营管理的方式和合作企业终止时财产的归属等事项合作举办的契约式合营企业。其特点是，一般由中方提供土地、厂房、设施和劳动力等，外方提供资金、原料、技术和设备。外商独资企业是指境外的企业和其他经济组织或者个人依照我国法律的规定，在我国境内单独或者共同投资举办的企业。其特点是，中方提供土地、劳动力，企业由境外投资者独立经营，自负盈亏。

在中国境内的外国企业和其他外国经济组织以及中外合资经营的企业，都必须遵守中华人民共和国的法律。根据三部外商投资企业法的规定，外商投资企业必须遵守中华人民共和国的法律、法规的规定，不得损害中国的社会公共利益。除了必须遵守上述三部专门的涉外投资法律外，还必须遵守中国的其他法律法规。外商投资企业在中国的各项合法的权利和利益受中华人民共和国法律的保护。对于外商投资企业在中国的权利保护问题，三部外商投资企业法都作出了专门规定。中外合资经营企业法第2条规定：“中国政府依法保护外国合营者按照中国政府批准的协议、合同、章程和合营企业的投资、应分得的利润和其他合法权益。”“国家对合营企业不实行国有化征收；在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，对合营企业可以依照法律程序实行征收，并给予相应的补偿。”中外合作经营企业法第3条规定：“国家依法保护合作企业和中外合作者的合法权益。”外资企业法第4条规定：“外国投资者在中国境内的投资、获得的利润和其他合法权益，受中国法律保护。”

 

第十九条  国家发展社会主义的教育事业，提高全国人民的科学文化水平。

国家举办各种学校，普及初等义务教育，发展中等教育、职业教育和高等教育，并且发展学前教育。

国家发展各种教育设施，扫除文盲，对工人、农民、国家工作人员和其他劳动者进行政治、文化、科学、技术、业务的教育，鼓励自学成才。

国家鼓励集体经济组织、国家企业事业组织和其他社会力量依照法律规定举办各种教育事业。

国家推广全国通用的普通话。

【释义】  本条是关于国家发展社会主义教育事业的规定。

教育是立国之本，是提高民族素质的最重要的手段，是社会主义现代化建设的基础。在改革开放和现代化建设中，大力发展教育事业，提高全体人民的素质，对于促进社会主义物质文明和精神文明建设，促进社会的全面进步和发展，实现中华民族的伟大复兴，都具有十分重要的意义。为此，本条将发展社会主义的教育事业，提高全国人民的科学文化水平，作为一条重要的宪法原则规定下来。

我国的教育事业，是社会主义的教育事业，与资本主义的教育事业有本质区别。根据教育法的规定，发展社会主义的教育事业需要遵循的基本方针是：第一，教育必须坚持马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和三个代表的重要思想，遵循宪法确立的基本原则。第二，教育必须为社会主义现代化建设事业服务，必须与生产劳动相结合，培养德、智、体全面发展的社会主义事业的建设者和接班人。第三，国家在受教育者中进行爱国主义、集体主义和社会主义教育，进行理想、道德、纪律、法制、国防和民族团结的教育。第四，教育应当继承和弘扬中华民族优秀的历史文化传统，吸收人类文明发展的一切优秀成果。第五，教育必须符合国家和社会公共利益，实行教育与宗教相分离，任何组织和个人不得利用宗教进行妨碍国家教育制度的活动。第六，中华人民共和国公民有受教育的权利和义务，公民不分民族、种族、性别、职业、财产状况、宗教信仰等，依法享有平等的受教育机会。第七，国家根据各少数民族的特点和需要，帮助各少数民族地区发展教育事业。

在确定发展社会主义的教育事业的方针后，就需要采取各类措施发展教育。根据本条的规定，我国发展社会主义的教育事业的措施主要包括以下几个方面：

一是由国家大力举办各种学校，发展学校教育。学校教育是教育的基础内容和主要方面。国家发展学校教育的基本方针是（1）普及初等义务教育。初等义务教育即九年制义务教育，包括初等义务教育和初级中等义务教育。义务教育法第7条规定，义务教育分为初等教育和初级中等教育两个阶段。国家在普及初等教育的基础上普及初级中等教育。义务教育法第5条规定：“凡年满六周岁的儿童，不分性别、民族、种族，应当入学接受规定年限的义务教育。条件不具备的地区，可以推迟到七周岁入学。”普及初等义务教育的宗旨是，通过普及性的义务教育，使儿童、少年在品德、智力、体质等方面全面发展，为提高全民族的素质，培养有理想、有道德、有文化、有纪律的社会主义建设人才奠定基础。（2）发展中等教育和学前教育。教育法规定，国家实行中等教育制度和学前教育制度。中等教育是初等义务教育之后的教育，包括初级中等教育和高级中等教育，是进一步实行更高一级教育的基础。学前教育是对学龄前儿童的教育，是义务教育前的基础性教育。目前，我国还没有制定中等教育和学龄前教育的专门法律，但这两类教育事业都已经得到广泛兴办，并将继续得到很大发展。（3）发展职业教育。职业教育是促进经济、社会发展和劳动就业的重要途径，包括各级各类职业学校教育和各种形式的职业培训。职业学校教育分为初等、中等、高等职业学校教育。职业培训包括从业前培训、转业培训、学徒培训、在岗培训、转岗培训及其他职业性培训。职业教育法第12条规定：“国家根据不同地区的经济发展水平和教育普及程度，实施以初中后为重点的不同阶段的教育分流，建立、健全职业学校教育与职业培训并举，并与其他教育相互沟通、协调发展的职业教育体系。”（4）发展高等教育。高等教育是在完成高级中等教育基础上实施的教育，其任务是培养具有创新精神和实践能力的高级专门人才，发展科学技术文化，促进社会主义现代化建设。高等教育包括学历教育和非学历教育。学历教育又分为专科教育、本科教育和研究生教育。高等教育法第六条规定：“国家根据经济和社会发展的需要，制定高等教育规划，举办高等学校，并采取多种形式积极发展高等教育事业。”现在，我国的高等教育事业已经得到很大发展。

二是由国家发展各种教育设施，发展业余教育。国家除了举办各类学校，发展教育事业外，还要在全民中进行扫除文盲的活动，要鼓励发展多种形式的成人教育，使工人、农民等各类社会主义建设事业的劳动者接受适当形式的政治、经济、文化、科学、技术、业务教育和终身教育，要鼓励自学成才。这些业余教育是国家公共事业的重要组成部分，与正规的学校教育相比，一个较大弱点就是，教育设施不够全面和发达。教育设施是从事教育活动的重要物质基础。要大力发展业余教育，国家就需要加大投入，发展各类教育设施。

三是鼓励社会力量办学。我国是穷国办大教育，仅仅由国家举办学校不能满足教育事业发展的需要。实施科教兴国战略，为国家和社会培养大批人才，提高全民族的文化素质，必须依靠社会力量举办教育。因此，宪法将鼓励社会力量办学作为一项重要的教育政策确定下来。社会力量办学，包括集体经济组织、国家企业事业组织和其他社会力量举办的各类学校和其他教育机构。教育法第25条进一步规定：“国家鼓励企业事业组织、社会团体、其他社会组织及公民个人依法举办学校及其他教育机构。”公益事业捐赠法对有关社会力量捐资办学的活动规定了一系列优惠政策。不久前通过的民办教育促进法，对社会力量办学的相关事项作出全面规定。民办教育促进法第3条规定：“民办教育事业属于公益性事业，是社会主义教育事业的组成部分。”“国家对民办教育实行积极鼓励、大力扶持、正确引导、依法管理的方针。”这部法律专门规定了扶持与奖励社会力量举办学校和其他教育机构的措施。比如：县级以上的人民政府可以设立专项资金，用于资助民办学校的发展，奖励和表彰有突出贡献的集体和个人；民办学校享受国家的税收优惠政策；国家鼓励金融机构运用信贷手段，支持民办教育事业的发展；兴建、扩建民办学校，人民政府应当按照公益事业用地及建设的有关规定给予优惠；民办学校在扣除办学成本、预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他必需的费用后，出资人可以从办学结余中取得合理回报等。

四是国家推广全国通用的普通话。普通话是以北方话为基础，以北京语音为标准音的语言。推广普通话也是发展社会主义教育事业的重要组成部分。我国是多民族国家，地域辽阔，方言很多，确立一种全国通用的语言，对于发展教育事业是十分必要的。当然，推广普通话的意义不仅在于发展教育事业，还有利于维护国家主权和民族尊严，有利于国家统一和民族团结，有利于促进各民族、各地区的经济文化交流，有利于促进社会主义物质文明和精神文明建设。目前，国家已经依据宪法的规定制定了国家通用语言文字法，将普通话确定为国家的通用语言。国家在推广全国通用普通话的同时，又赋予各民族都有使用本民族语言文字的自由。宪法、民族区域自治法和国家通用语言文字法等法律对此都作出了规定。

 

第二十条  国家发展自然科学和社会科学事业，普及科学和技术知识，奖励科学研究成果和技术发明创造。

【释义】  本条是关于国家发展科学事业的规定。

关于国家发展科学事业，1954年宪法、1975年宪法都没有作出规定。1978年宪法的规定是：“国家大力发展科学事业，加强科学研究，开展技术革新和技术革命，在国民经济一切部门中尽量采用先进技术。科学技术工作必须实行专业队伍和广大群众相结合、学习和创造相结合。”1982年宪法对这一规定作出修改，形成了本条规定的内容。

科学事业是社会主义事业的重要组成部分，是推动历史进步和社会发展的重要力量，也是一个国家文明水平的重要标志。我国正在进行社会主义现代化建设，科学技术是第一生产力，为实施科教兴国战略和可持续发展战略，保证社会主义现代化事业的顺利进行，促进国民经济的发展和人民物质文化生活水平的不断提高，必须大力发展我国的科学事业。科学事业包括自然科学事业和社会科学事业。自然科学是关于自然界运动和发展规律的科学；社会科学是关于社会现象和社会发展规律的科学。国家既要发展自然科学事业，也要发展社会科学事业，二者不可偏废。为大力发展科学事业，国家制定了一系列的路线、方针、政策，以及专门的法律、法规，从体制、资金以及物质设施等方面为发展科学事业提供保障。在立法方面，国家分别制定了科学技术进步法、促进科技成果转化法、农业技术推广法等法律。

发展自然科学和社会科学事业，不断提高全民族的科学文化水平，一个重要途径，就是普及科学和技术知识，让全体人民都掌握科学的知识和科学的方法。为此，国家已经制定了科学技术普及法，将科学技术普及作为社会主义物质文明和精神文明建设的重要内容，作为国家的一项长期任务规定下来。根据这部法律的规定，国家和社会要大力普及科学技术知识，倡导科学方法，传播科学方法，弘扬科学精神。

发展自然科学和社会科学事业，还需要奖励科学研究成果和技术发明创造。科学研究成果代表了科学发展的前沿，技术发明创造使科学研究成果转化为具体的物质形态和生产力，对实施科教兴国战略具有十分重要的意义。由国家对科研成果和技术发明创造实施奖励，充分体现了科学技术事业在国家各项事业中的重要地位，也能够极大地激励广大科技工作者从事科研和发明创造的热情。根据科技进步法的规定，国家建立科学技术奖励制度，对于在科学技术进步活动中做出重要贡献的公民、组织，给予奖励；国家对为科学技术进步事业发展做出杰出贡献的公民，依法授予国家荣誉称号；国家设立自然科学奖、技术发明奖、科学技术进步奖等。其中，自然科学奖授予在基础研究和应用基础研究中阐明自然现象、特征和规律，做出重大科学发现的公民；技术发明奖授予运用科学技术知识做出产品、工艺、材料及其系统等重大技术发明的公民。长期以来，国家在自然科学和社会科学领域都设立了多种奖项，大力奖励在科研和发明创造中做出突出贡献的科技工作者，对促进科学事业的发展起到了很大推动作用。

 

第二十一条  国家发展医疗卫生事业，发展现代医药和我国传统医药，鼓励和支持农村集体经济组织、国家企业事业组织和街道组织举办各种医疗卫生设施，开展群众性的卫生活动，保护人民健康。

国家发展体育事业，开展群众性的体育活动，增强人民体质。

【释义】  本条是关于国家发展医疗卫生事业和体育事业的规定。

医疗卫生事业和体育事业对增强人民体质，保护人民健康，保证中华民族的兴旺发达，都具有重意义。建国以来，我国的医疗卫生事业得到很大发展，人民的健康水平日益提高。本条规定了国家发展医疗卫生事业的原则和方针。主要内容包括：（1）国家发展医疗卫生事业。医疗卫生事业是涉及全体人民健康和中华民族兴旺发达的事业，是国家重要的公共事业，应当由国家投入力量推动其发展。（2）发展现代医药和传统医药。西医西药和中医中药都是战胜和防治疾病的重要手段，两者相互结合，取长补短。我国的传统医药博大精深，是十分宝贵的文化遗产，国家不仅发展现代医药，还坚持发展我国的传统医药。（3）鼓励社会力量举办卫生设施。医疗卫生是公共事业，主要由国家举办和发展，但我们国家大，各地发展很不平衡，特别是国家的财力还十分有限，仅由国家举办卫生事业，还不能满足人民群众的卫生需要，因此，国家鼓励和支持农村集体经济组织、国家企业事业组织和街道组织举办各种医疗卫生设施，为保证人民健康创造良好的环境和条件。（4）开展群众性的卫生活动，保护人民健康。由国家和政府倡导，经常性地开展群众性爱国卫生运动，有利于全体人民共同投身于国家的卫生建设事业中，培养人民群众的爱国卫生意识，为发展医疗卫生事业，增进人民健康打下坚实的群众基础。现在，国家已经制定了国境卫生检疫法、传染病防治法、母婴保健法、食品卫生法、执业医师法、药品管理法、人口与计划生育法等法律，为发展各项医疗卫生事业提供了法律依据。

国家发展体育事业，开展群众性的体育活动，增强人民体质。为发展体育事业，国家制定了专门的体育法。体育法确立了国家发展体育事业的基本方针：国家发展体育事业，开展群众性的体育活动，提高全民族身体素质；国家坚持体育为经济建设、国防建设和社会发展服务；国家对青年、少年、儿童的体育活动给予特别保障，增进青年、少年、儿童的身心健康；国家扶持少数民族地区发展体育事业，培养少数民族体育人才；国家发展体育教育和体育科学研究，推广先进、实用的体育科学技术成果，依靠科学技术发展体育事业；国家对在体育事业中做出突出贡献的组织和个人，给予奖励等。

 

第二十二条  国家发展为人民服务、为社会主义服务的文学艺术事业、新闻广播电视事业、出版发行事业、图书馆博物馆文化馆和其他文化事业，开展群众性的文化活动。

国家保护名胜古迹、珍贵文物和其他重要历史文化遗产。

【释义】  本条是关于国家发展文化事业的规定。

关于发展社会主义文化事业，1954年宪法没有作出规定。1975年宪法的规定是：“无产阶级必须在上层建筑中包括各个文化领域对资产阶级实行全面的专政。文化教育、文学艺术、体育卫生、科学研究都必须为无产阶级政治服务，为工农兵服务，与生产劳动相结合。”1978年宪法的规定是：“国家坚持马克思主义、列宁主义、毛泽东思想在各个思想文化领域的领导地位。各项文化事业必须为工农兵服务，为社会主义服务。”“国家实行‘百花齐放、百家争鸣’的方针，以促进艺术发展和科学进步，促进社会主义文化繁荣。”这些规定显然受极“左”思想的影响，不适应实际情况的需要，1982年宪法对这些规定作出了修改，形成了本条的内容。

对文化概念的理解可以从三个意义进行：第一个意义上的文化，是指人类在历史发展过程中所创造的物质财富和精神财富的总和。第二个意义上的文化，是指人类在一定历史阶段创造的精神财富的总和。第三个意义上的文化，就是指文学艺术、新闻广播电视、出版发行、图书馆、博物馆、文化馆等以调整意识形态为核心的特定的社会事业。本条所规定的文化事业就是第三个意义上的文化事业。

大力发展社会主义文化事业，是社会主义精神文明建设的重要组成部分，对于提高全民族的文化素养和道德修养，培养有理想、有道德、有文化、有纪律的社会主义公民，促进社会主义物质文明建设，都具有十分重要的意义。有中国特色的社会主义的文化事业与资本主义的文化事业有本质的区别，它必须以马列主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，坚持社会主义道路，坚持党的领导，代表先进文化的前进方向，必须坚持为人民服务，为社会主义服务。

本条规定的社会主义文化事业，包括社会主义的文学艺术事业、新闻广播电视事业、出版发行事业、图书馆、博物馆、文化馆和其他文化事业。发展社会主义的文化事业，必须面向人民群众，坚持开展群众性的文化活动。文学艺术是通过塑造典型形象反映社会生活的重要手段，它对陶冶情操、树立崇高理想和信念、提高审美水平和艺术鉴赏力，丰富人民生活具有重要作用。新闻广播电视事业、出版发行事业、图书馆、博物馆、文化馆和其他文化事业，是宣传马列主义，宣传党的路线、方针、政策，宣传国家法律法规，传播科学文化知识的重要工具。在立法方面，国家已经制定了档案法、国务院已经制定了出版管理条例、音像制品管理条例、印刷业管理条例等行政法规，对促进各类文化事业的发展起到了积极作用。为进一步促进社会主义文化事业的发展，今后，应当加强文化事业的法律制定工作。

此外，国家的名胜古迹、珍贵文物和其他重要历史文化遗产，是中华民族传统文化的重要组成部分，保护名胜古迹、珍贵文物等重要历史文化遗产，也是发展社会主义文化事业的重要内容。为保护文物，国家已经制定了专门的文物保护法，对保护文物的种类事项作出规定。

 

第二十三条  国家培养为社会主义服务的各种专业人才，扩大知识分子的队伍，创造条件，充分发挥他们在社会主义现代化建设中的作用。

【释义】  本条是关于发挥知识分子作用的规定。

知识分子通常是指具有较高文化水平并主要从事脑力劳动的人。在我国，知识分子已经成为工人阶级的重要组成部分，是社会主义现代化建设的一支重要力量。宪法序言规定：“社会主义的建设事业必须依靠工人、农民和知识分子，团结一切可以团结的力量。” 知识分子是社会主义建设事业必须依靠的力量。在1982年宪法修改过程中，不少意见认为，长期以来，广大知识分子受到歧视和迫害，在宪法中应当用专门内容来强调知识分子的作用。本条的规定吸收了这一意见，包括两个方面的内容：一是国家通过培养各种专业人才，扩大知识分子的队伍。但国家培养的各类专业人才必须是为社会主义服务的专业人才。二是国家应当创造条件，发挥知识分子在社会主义现代化建设中的作用。国家创造的条件，既包括物质待遇和生活待遇方面的条件，也包括体制方面的条件。当今世界的竞争，归根到底是综合国力的竞争，而综合国力的竞争归根到底是知识总量、人才素质和科技实力的竞争。科学技术是第一生产力。在社会主义初级阶段，要加快改革开放和社会主义现代化的步伐，要加快实现综合国力的迅速提高，必须把经济发展转向依靠科学技术发展的轨道上来，充分认识知识分子的重要作用，想方设法扩大知识分子队伍，调动知识分子的积极性。

 

第二十四条  国家通过普及理想教育、道德教育、文化教育、纪律和法制教育，通过在城乡不同范围的群众中制定和执行各种守则、公约，加强社会主义精神文明的建设。

国家提倡爱祖国、爱人民、爱劳动、爱科学、爱社会主义的公德，在人民中进行爱国主义、集体主义和国际主义、共产主义的教育，进行辩证唯物主义和历史唯物主义的教育，反对资本主义的、封建主义的和其他的腐朽思想。

【释义】  本条是关于加强社会主义精神文明建设的规定。

精神文明建设是与物质文明建设相对的概念。物质文明是人类改造自然界创造物质财富的总和。精神文明是人类改造主观世界所创造精神成果的总和，它表现为科学文化的发达和思想道德的提高。社会主义精神文明建设是我国社会主义建设事业的重要组成部分，它的主要内容是对全体公民进行思想政治和文化等方面的教育，培养有理想、有道德、有文化、有纪律的社会主义公民。在宪法中规定思想道德建设方面的内容，是由我国的社会主义性质决定的，也是我国宪法的特色。

根据本条的规定，加强社会主义精神文明建设的方式是：（1）推行“四有”教育。国家普及理想教育、道德教育、文化教育、纪律教育，提高公民思想道德、文化素养和纪律性。在社会主义初级阶段，理想教育的主要内容是，教育人们树立建设有中国特色的社会主义，把我国建设成为富强、民主、文明的社会主义现代化强国。道德教育的主要内容是，教育人们正确处理个人、集体和国家之间的关系，树立为人民服务的精神，倡导文明礼貌、助人为乐、爱护公物、保护环境、遵纪守法的社会公共道德，倡导诚实守信、办事公道、爱岗敬业、服务群众、奉献社会的职业道德，倡导尊老爱幼、男女平等、夫妻和睦、勤俭持家、邻里团结的家庭美德。文化教育的主要内容是，普及历史知识、自然科学和社会科学知识。纪律教育的主要内容是教育人们遵守社会主义的各项纪律。（2）加强法制教育，培养公民的法律意识和法制观念。法制教育的核心是加强宪法和法律的教育。（3）实行基层群众自治。通过在城乡不同范围的群众中制定和执行各种守则、公约，使基层群众实行自我教育、自我管理。（4）推行“五爱”教育。国家提倡爱祖国、爱人民、爱劳动、爱科学、爱社会主义的公德。（5）在人民中进行爱国主义、集体主义和国际主义、共产主义的教育。（6）对人民群众进行辩证唯物主义和历史唯物主义的教育，即马列主义教育，反对资本主义的、封建主义的和其他的腐朽思想。

 

第二十五条  国家推行计划生育，使人口的增长同经济和社会发展计划相适应。

【释义】  本条是关于国家推行计划生育政策的规定。

一、国际上关于计划生育的概念

联合国文件中所指的计划生育，是指夫妇和个人自由负责地决定自己生育子女的数量和间隔。它有以下特点：一是强调计划生育属于夫妇和个人的权利，是一项基本人权，由夫妇和个人根据自己和家庭的利益作出。二是强调夫妇和个人在生育的数量和间隔上具有自由和负责地作出决定的基本权利，反对政府进行干预。三是政府在计划生育中的作用主要是针对信息和服务的不足，为生育者提供帮助。

但是，联合国人口文件中计划生育的概念存在很大的局限性：一是过分强调计划生育的个人权利性质，忽视了个人权利与群体权利之间的关系。二是所谓对子女和社会“负责”的原则实际上难以实现。三是不利于发展中国家解决人口过度增长的问题。

二、我国计划生育的概念

我国是一个人口众多的发展中国家，人均自然资源占有量在世界上相当低。建国以后很长一段时间内，受“左”的思想影响，我们片面强调“人多力量大”的口号，没有实施人口控制，致使人口增长的速度远远超过国民经济增长的速度。仅从1949年到1982年的情况看，我国的经济增长速度并不很快，而每年人口的自然增长率却达到20%。在社会主义初级阶段，我国人口发展面临的实际情况是：生产力发展水平和经济总量还比较低，各地发展很不平等，建立完备的社会保障体系还需要一个相当长的过程；在一些农村地区，由于经济发展比较落后和缺乏老年社会保障制度，父母常常靠多生多育子女来增加家庭收入和维护老年生活保障；受封建传统的影响，人们还不同程度地存在性别歧视的观念，以及传统大家庭的观念等。实际情况表明，人口问题是制约我国经济和社会发展的关键性因素，是否实行符合我国国情的计划生育政策，直接关系到国家经济文化的发展速度，关系到社会主义建设事业的顺利进行和人民群众物质文化生活水平的提高。通过计划生育控制人口数量，提高人口素质，是实现我国社会主义现代化建设宏伟目标和可持续发展的重大战略决策。因此，在这样的形势下，在1982年宪法修改时，比较一致的意见是，应当将计划生育当作一项基本国策在宪法中规定下来，本条的规定就是在这样的情况下作出的。根据本条的规定，国家推行计划生育，是指国家通过制定政策和法律，通过宣传和说服教育以及采取行政措施等办法，提倡和鼓励广大人民自觉遵守和执行国家有关计划生育的方针政策和法律，实行计划生育。

我国宪法规定的计划生育概念与联合国的计划生育概念有很大的区别，它主要是指国家有计划地调整人口的增长速度（包括提高或者降低人口的增长率），调整人口的构成（主要是性别构成）以及人口的地域分布而采取的措施。这种区别主要表现在：第一，我国的计划生育目的不纯粹是实现夫妇生育的愿望，而是对宏观人口发展计划与微观家庭生育计划的统一考虑，既反映国家和社会的利益，又反映夫妇的利益。在计划生育中强调国家指导与群众自愿相结合，不搞强迫命令，也反对放任自流。第二，我国强调计划生育是公民的权利的同时，也强调它是公民的一项义务。第三，我国的计划生育，由国家规定生育子女的数量和间隔，基本的政策是以提倡晚婚晚育、一对夫妇只生一个孩子为原则，同时根据不同的情况再作出其他规定。

三、人口与计划生育法中的计划生育

人口与计划生育法对我国计划生育的含义做出了比较明确的规定。根据这部法律的规定，我国实行计划生育政策的目的，是为了实现人口与经济、社会、资源、环境的协调发展，维护公民的合法权益，促进家庭幸福、民族繁荣与社会进步。计划生育的具体内容是，稳定现行生育政策，鼓励公民晚婚晚育，提倡一对夫妻生育一个子女；符合法律、法规规定条件的，可以要求安排生育第二个子女。

1982年宪法颁布以来，经过全党和全国各族人民的艰苦努力，我国的计划生育工作取得举世瞩目的成就。在经济不发达的情况下，有效地控制了人口的过快增长，使生育水平下降到了人口更替水平以下，实现了人口再生产类型从高出生、低死亡、高增长到低出生、低死亡、低增长的历史性转变，成功地探索了一条有中国特色的综合控制人口问题的道路，有力地推进了综合国力的提高、社会的进步和人民生活的改善，对稳定世界人口作出了积极贡献。计划生育是我们必须长期坚持的一项基本国策。在实现了人口再生产类型的转变之后，我国人口与计划生育工作的主要任务将转向稳定低生育水平，提高出生人口素质。为此，人口与计划生育法第2条规定：“国家采取综合措施，控制人口数量，提高人口素质。”

 

第二十六条  国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。

国家组织和鼓励植树造林，保护林木。

【释义】  本条是关于环境保护和植树造林的规定。

环境是指影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素的总体，包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、野生动物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和乡村等，是人类社会生存和繁衍的基础。环境包括人类生活环境和生态环境。生活环境是指人民生活、居住的环境。生态环境是指自然界生态平衡的环境。影响人民生活环境的因素主要有空气污染、噪音污染、水污染等。影响生态环境的因素主要有土地荒漠化、滥捕滥杀野生动物和其他动物等。人类的生存和发展既可以改善和保护环境，促进人与自然的和谐发展，也可以破坏环境，破坏生态平衡，造成生态环境的日益恶化。我国是发展中国家，大力发展经济是一项长期而艰巨的任务，但在发展经济的同时，必须十分注意保护和改善环境，保护和改善生态平衡，实行可扶持发展战略。为发展经济而牺牲环境保护，不仅会最终影响和制约经济的发展，而且会给人民的生活带来各种灾害。随着改革开放和社会主义现代化建设事业的推进，环境问题已日益成为影响人们工作和生活的重要问题，大气污染、海洋污染、土地退化、森林退化、气候变暖等因素已经严重威胁着人民的生活。采取各种措施，不断注意保护和改善环境，保持生态平衡，对于发展经济，改善人民的生活条件都具有重要意义，也是功在当代，利在千秋的大事。1954年宪法和1975年宪法没有对保护环境问题作出专门规定。1978年宪法规定：“国家保护环境和自然资源，防治污染和其他公害。”1982年修改宪法时，各方面已经充分认识保护环境的重要性，因此，以本条内容在宪法中对保护环境问题作出了专门规定，将环境保护确定为国家的一项基本政策。以1982年宪法为依据，我国加快了环境立法步伐，分别制定了环境保护法、野生动物保护法、固体废物污染环境防治法、水污染防治法、环境噪声污染防治法、海洋环境保护法、大气污染防治法、防沙治沙法、清洁生产促进法和环境影响评价法等一系列法律，基本建立起环境保护方面的法律体系。

为进一步保护和改善生活环境和生态环境，本条还规定，国家组织和鼓励植树造林，保护林木。植树造林，绿化祖国，是国家的一项基本政策。森林法第11条规定：“各级人民政府应当组织全民义务植树，开展植树造林活动。”这部法律还设专章对有关植树造林的事项作出规定。根据森林法的规定，各级人民政府应当制定植树造林规划，因地制宜地确定本地区提高森林覆盖率的奋斗目标；各级人民政府应当组织各行各业和城乡居民完成植树造林规划确定的任务；宜林荒山荒地，属于国家所有的，由林业主管部门和其他主管部门组织造林，属于集体所有的，由集体经济组织组织造林；铁路公路两旁、江河两侧、湖泊水库周围，由各有关主管单位因地制宜地组织造林，工矿区、机关、学校用地，部队营区以及农场、牧场、渔场经营地区，由各该单位负责造林。森林法还规定，在植树造林方面成绩显著的单位或者个人，由各级人民政府给予奖励。水土保持法规定，各级人民政府应当组织全民植树造林，以预防和治理水土流失。此外，其他有关的法律法规也对植树造林问题作出了规定。

 

第二十七条  一切国家机关实行精简的原则，实行工作责任制，实行工作人员的培训和考核制度，不断提高工作质量和工作效率，反对官僚主义。

一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。

【释义】  本条是关于国家机关实行精简和工作责任制以及一切国家机关和国家机关工作人员必须密切联系群众的规定。

一、精简和效率原则

关于国家机关的精简和效率原则，1954年宪法没有作出明确规定。1975年宪法的规定是：“国家机关都实行精简的原则。它的领导机构，都必须实行老、中、青三结合。”1978年宪法的规定是，国家机关必须“精兵简政，厉行节约，提高效能，反对官僚主义。”“国家机关各级领导人员的组成，必须按照无产阶级革命事业接班人的条件，实行老、中、青三结合的原则。”1982年宪法删去了前两部宪法中带“左”的思想影响以及不符合实际情况的内容，对有关国家机构的精简和效率原则作出了新的规定。          

本条确立国家机关精简和效率的原则，是社会主义国家机关履行职能的客观要求。社会主义的国家机关是人民民主专政的国家机构，由人民当家作主，对极少数敌人实行专政。它不需要象剥削阶级的国家一样，维持庞大的国家机构，豢养大批的军队、警察和官吏，因此，它应当是精简的。同时，由于社会主义的国家机关是为人民服务的，它反对机构重叠、冗员过剩、人浮于事、官僚主义、办事效率低，因此，它应当是讲究效益的。

根据本条的规定，在我们国家：（1）一切国家机关都必须实行精简的原则，根据实际工作的需要设置，明确各级各类国家机构的性质和职能；（2）一切国家机关都实行工作责任制，明确各个国家机关以至每个国家机关工作人员的职责和权限，使他们能够各司其职，各尽其责；（3）一切国家机关都实行工作人员的培训和考核制度，不断建立和完善国家工作人员的选拔、任用、考核、培训制度，提高国家工作人员的素质；（4）一切国家机关都要不断提高工作质量和工作效率，反对官僚主义。

实行国家机构的精简和效率，是我国政治体制改革的重要内容。1982年宪法颁布实施　以来，为落实本条的规定，消除国家机构的臃肿重叠、职责不清，克服官僚主义作风，更好地完全国家机关为人民服务的职能，党和国家一直十分重视国家机构的改革，采取了一系列措施，取得了明显成效。在社会主义市场经济条件下，改革国家机构的组织和活动，转变政府职能，将是一项长期和艰巨的任务。为此，需要修改完善有关国家机构的组织和职权方面的法律，制定规范国家工作人员活动的法律。

二、密切联系群众的原则

对于国家机关及其工作人员的联系群众原则，1954年宪法的规定是：“一切国家机关必须依靠人民群众，经常保持同群众的密切联系，倾听群众的意见，接受群众的监督。”“一切国家机关工作人员必须效忠人民民主制度，服从宪法和法律，努力为人民服务。”1975年宪法的规定是，国家机关和工作人员必须“密切联系群众，全心全意为人民服务。各级干部都必须参加集体生产劳动。”1978年宪法的规定是，“国家机关必须经常保持同人民群众的密切联系，依靠人民群众，倾听群众意见，关心群众疾苦”；国家机关工作人员必须“全心全意为人民服务，努力钻研业务，积极参加集体生产劳动，接受群众监督”。1982年宪法在总结以前这些规定的基础上，在本条作出了比较实际、全面和简洁的规定。

人民群众是社会主义国家的主人，社会主义现代化建设事业必须依靠人民。国家机构及其工作人员本身就是人民民主专政的武器，其任务就是反映人民的愿望和要求，全心全意为人民服务。根据本条的规定，一切国家机关和国家工作人员必须认真贯彻党的群众路线，采取群众路线的工作方法，深入实际，调查研究，把人民群众分散的意见科学地结合起来，形成计划、政策和法律、法规，然后再在群众中加以贯彻实施，“从群众中来，到群众中去”；经常保持同人民群众的密切联系，倾听人民的意见和建议，尊重人民群众的主人翁地位和首创精神，并且依靠他们的支持来完成各项工作，自觉接受人民群众的监督，努力为人民服务。

 

第二十八条  国家维护社会秩序，镇压叛国和其他危害国家安全的犯罪活动，制裁危害社会治安、破坏社会主义经济和其他犯罪的活动，惩办和改造犯罪分子。

【释义】  本条是关于国家惩办和改造犯罪分子的规定。

对于惩罚犯罪，1954年宪法的规定是：“中华人民共和国保卫人民民主制度，镇压一切叛国的和反革命的活动，惩办一切卖国贼和反革命分子。”1975年宪法的规定是：“中华人民共和国保卫社会主义制度，镇压一切叛国的和反革命的活动，惩办一切卖国贼和反革命分子。”1978年宪法沿用了75年宪法的规定，又增加规定：“惩办新生资产阶级分子和其他坏分子。”1982年宪法总结了前几部宪法的规定，以及“文革”期间打、砸、抢的教训，从当时的情况出发，规定：“国家维护社会秩序，镇压叛国和其他反革命的活动，制裁危害社会治安、破坏社会主义经济和其他犯罪的活动，惩办和改造犯罪分子。”1999年的宪法修正案将“反革命的活动”修改为“危害国家安全的犯罪活动”。主要的原因是，“反革命” 是一个政治术语，在宪法中作为刑事犯罪予以规定并不合适。而且，在社会主义初级阶段，大规模的急风暴雨式的阶级斗争已经不存在，国家的中心任务是进行经济建设，其他的一切工作都应当服从和服务于这个大局。而危害国家主权和领土完整，分裂国家，颠覆国家政权、推翻社会主义制度的行为，本质上都是危害国家安全的活动。所以，用“危害国家安全”的术语代替原来的“反革命”，是更为合适、准确的。　

根据本条的规定，国家主要对下列犯罪行为予以惩罚和打击：

一是惩罚破坏社会秩序的犯罪行为。所谓社会秩序主要是指公共秩序、生产秩序、经济秩序、工作秩序、教学和科研秩序以及人民群众的生活秩序。良好的社会秩序是保证改革开放和社会主义现代化建设，保障人民生产、生活顺利进行的重要条件。本条规定了各类危害社会秩序的犯罪行为，主要是叛国等危害国家安全的犯罪行为，危害社会治安的犯罪行为，破坏社会主义经济的犯罪行为以及其他的犯罪行为。

二是惩罚危害国家安全的犯罪行为。危害国家安全的犯罪活动包括叛国的和其他危害国家安全的犯罪活动。所谓叛国的犯罪活动是指故意勾结外国、阴谋危害国家主权、领土完整和安全的犯罪行为。所谓危害国家安全的犯罪活动，是指故意危害中华人民共和国的主权、领土完整和安全，分裂国家，颠覆国家政权，推翻社会主义制度的犯罪行为。对上述犯罪行为，刑法已规定了背叛国家罪、分裂国家罪、煽动分裂国家罪、武装叛乱罪、武装暴乱罪、颠覆国家政权罪、投敌叛变罪、间谍罪、特务罪等罪名以及具体的刑事责任。

三是惩罚危害社会治安的犯罪行为。所谓危害社会治安的犯罪活动是指危害公共安全和妨害社会管理秩序的犯罪行为。危害公共安全的犯罪活动是指实施危害不特定多人的生命、健康或者重大公私财产的犯罪行为。妨害社会管理秩序的犯罪活动是指扰乱公共秩序，妨害司法活动，妨害国（边境）管理，妨害文物管理，危害公共卫生，破坏环境资源，走私、贩卖、运输、制造毒品，组织、强迫、引诱、容留、介绍卖淫，制作、贩卖、传播淫秽物品的犯罪行为。对上述犯罪活动，刑法已规定了各种罪名，比如放火罪、投放危险物质罪、破坏交通设施罪等，并且对各种犯罪行为规定了具体的刑罚方法。

四是惩罚破坏社会主义经济的犯罪行为。所谓破坏社会主义经济的犯罪活动，即破坏社会主义市场经济秩序的犯罪活动，是指违反国家市场经济管理秩序，干扰国家对市场经济的管理活动，破坏社会主义市场经济秩序，严重损害国民经济发展的犯罪行为。对这些犯罪行为，刑法已规定了走私罪、生产、销售伪劣商品罪、妨害对公司、企业的管理秩序罪、金融诈骗罪、危害税收征管罪、侵犯知识产权罪、扰乱市场秩序罪等罪名，并规定了对这些犯罪行为的惩罚方法。

 

第二十九条  中华人民共和国的武装力量属于人民。它的任务是巩固国防，抵抗侵略，保卫祖国，保卫人民的和平劳动，参加国家建设事业，努力为人民服务。

国家加强武装力量的革命化、现代化、正规化的建设，增强国防力量。

【释义】  本条是关于国家武装力量性质和任务的规定。

广义上的武装力量是各种武装组织和装备设置的总称，既包括武装组织，也包括武器装备。武器装备包括用于武装部队的各种武器、装备和军事设施。狭义上的武装力量是指武装力量组织。国防法上规定的武装力量是指武装力量组织。根据国防法的规定，我国的武装力量组织由中国人民解放军现役部队和预备役部队、中国人民武装警察部队和民兵组成。

中华人民共和国的武装力量属于人民，鲜明地体现了我国武装力量的性质，明确了它是人民的武装力量。我国的武装力量产生于人民，服务于人民，是为人民利益而存在和战斗的军事力量。作为人民的武装力量，它的任务有两个方面：一是巩固国防，抵抗侵略，保卫祖国，保卫人民的和平劳动；二是参加社会主义建设事业，努力为人民服务。中华人民共和国成立后，我国的武装力量无论是在保卫祖国、巩固国防的斗争中，还是社会主义建设中，都发挥了十分重要的作用。

根据国防法的规定，在国家武装力量中，中国人民解放现役部队是国家的常备军，主要担负防卫作战任务，必要时可以依照法律规定协助维护社会秩序；预备役部队平时按照规定进行训练，必要时可以依照法律规定协助维护社会秩序，战时根据国家发布的动员令转为现役部队；中国人民武装警察部队在国务院、中央军事委员会的领导指挥下，担负国家赋予的安全保卫任务，维护社会秩序；民兵在军事机关的指挥下，担负战备勤务、防卫作战任务，协助维护社会秩序。

本条还规定了在新的历史时期我国武装力量的建设方向和总的要求。为适应新时期的需要，国家将不断加强武装力量的革命化、现代化、正规化的建设，增强国防力量。为此，国防法规定：“国家加强边防、海防和空防建设，采取有效的防卫和管理措施，保卫领陆、内水、领海、领空的安全，维护国家海洋权益”；“国家建立和完善国防科技工业体系，发展国防科研生产，为武装力量提供性能先进、质量可靠、配套完善、便于操作和维修的武器装备以及其他适用的军用物资，满足国防需要”；“国家促进国防科学技术进步，加强高新技术研究，发挥高新技术在武器装备发展中的先导作用，增加技术储备，研制新型武器装备”；“国家采取必要措施，培养和造就国防科学技术人才，创造有利的环境和条件，充分发挥他们的作用”；“国家保障国防事业的必要经费。国防经费的增长应当与国防需求和国民经济发展水平相适应”等。

 

第三十条  中华人民共和国的行政区域划分如下：

(一) 全国分为省、自治区、直辖市；

(二) 省、自治区分为自治州、县、自治县、市；

(三) 县、自治县分为乡、民族乡、镇。

直辖市和较大的市分为区、县。自治州分为县、自治县、市。

自治区、自治州、自治县都是民族自治地方。

【释义】  本条是关于我国行政区域划分的规定。

一、行政区划的概念

行政区域划分又称行政区划，是指国家为了便于实现行政管理，依据政治、经济、民族状况以及历史地理条件的不同，将自己的领土划分为若干行政区域，设置相应的政权机关包括人民代表大会、人民政府、人民法院和人民检察院，实施国家的各项统治权。行政区划的基本特点，一是要有一定范围的领土；二是要有一定数量的人口；三是要设立相应的政权机关，在本行政区划内行使管理职权。行政区划是国家结构形式的重要内容，但与国家结构形式又有区别。国家结构形式解决的主要是纵向的中央与地方的关系问题，即中央与地方的权限问题，而行政区划解决的是横向的国家领土划分问题，即如何科学地将国家领土划分为若干行政区域，以便于国家行使统治权。行政区划与国家的性质又有紧密联系，不同的国家性质决定了不同的行政区划方式。我国是工人阶级领导的以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家，这个国家性质决定了我国的行政区划方式必须从根本上有利于人民行使当家作主的权力。

二、确立行政区划的原则

确立我国行政区划所遵循的原则是：第一，便于人民群众参与国家管理的原则。如前所述，这是由我国人民民主专政的国家性质决定的。第二，有利于经济发展的原则。我国还处于社会主义初级阶段，大力发展经济是国家的中心任务，行政区划必须考虑到各地经济发展很不平衡的因素，考虑到国家经济发展战略的总体布局和长远目标。第三，有利于民族团结的原则。我国是多民族国家，民族区域自治制度是国家的一项基本制度，划分行政区域时必须考虑和照顾民族成份和民族分布的状况，做到有利于民族团结和各民族共同繁荣。第四，尊重历史延续性的原则。我国的行政区划历史很久，随着政治、经济、文化等因素的变化而不断变迁，形成了不同的风俗、习惯和传统，在划分行政区域时必须考虑这些已经形成的历史状况。

三、行政区划的层级

根据本条的规定，我国的行政区域一般分为以下三个层级：一是省级行政区划，即省、自治区和直辖市。目前，除了香港特别行政区、澳门特别行政区和台湾地区以外，我国大陆的省级行政区域已有22个省，5个自治区，4个直辖市。二是县级行政区划，包括县、自治县、不设区的市、市辖区。三是乡级行政区划，包括乡、民族乡、镇。而在设立自治州和设区的市的地方，行政区划则是分为四级的：一是省、自治区；二是自治州、设区的市；三是县、自治县、不设区的市、市辖区；四是乡、民族乡、镇。实际上，现在大多数地方的行政区划都是分为四个层级。

四、行政区划中的较大市、民族自治地方、特别行政区

在上述四个行政区划的层级中，需要注意几个问题：一是较大的市的问题。在我国的行政区划关于“市”的范围内，还有一个特殊的名称，即“较大的市”。地方政府组织法规定，省、自治区人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民代表大会常务委员会，可以制定地方性法规。而全国人大在设立经济特区时，也分别赋予经济特区地的市具有制定地方性法规的权力。立法法第63条对较大的市做了统一规定：“本法所称的较大的市是指省、自治区人民政府所在地的市，经济特区所在地的市和经国务院批准的较大的市。”而较大的市从行政级别上看又分为两个层级，即副省级市和地级市。副省级市和设区的地级市，都属于介于省级地方和县级地方之间的“市”范围内的一级行政区划。二是民族自治地方的问题。民族自治地方是我国在单一制国家划分行政区域、妥善处理民族问题的特殊方式。民族区域自治是在国家统一领导下，各少数民族聚居的地方实行区域自治，设立自治机关，行使自治权，管理本自治区域内的事务。本条规定，自治区、自治州、自治县都是民族自治地方。这就明确了我国享有民族自治权的行政区域有三级，即自治区、自治州、自治县。民族乡是县或自治县下属的基层组织，不能成为一级民族区域自治地方。三是特别行政区问题。宪法第31条规定，国家在必要时得设立特别行政区，1997年、1999年我国先后对香港、澳门恢复行使主权，设立了香港和澳门两个特别行政区，成立香港特别行政区政府和澳门特别行政区政府，代表国家对这两个特别行政区内的居民行使管理职权，因而这两个特别行政区属于我国一级特殊的行政区划。

四、不属于行政区划的区域

以下几个区域不属于我国的行政区划：一是经济特区。为了实行对外开放的经济政策，国家分别在广东、福建两省设立深圳、珠海、厦门、汕头等四个经济特区。设立这四个经济特区的目的，主要是在这四个区域实施特殊的经济政策，使之成为改革开放的试验田，而不是设立政权机关，行使国家的各项管理职权，因而这四个经济特区不是行政区划。二是沿海开放城市。八十年代国家先后在沿海地区设立了十四个沿海开放城市，赋予其在对外开放方面一些特殊的政策，这些沿海城市也不是一级特殊的行政区划。三是经济开发区。一些地方政府为发展当地经济，在某一区域设立特殊的经济开发区，这些经济开发区不得设立政权机关，也不是一级行政区划。四是政权机构的派出机构所辖地区。地方组织法第68条规定：“省、自治区的人民政府在必要的时候，经国务院批准，可以设立若干派出机关。”“县、自治县的人民政府在必要的时候，经省、自治区、直辖市的人民政府批准，可以设立若干区公所，作为它的派出机关。”“市辖区、不设区的市的人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关。”根据地方组织的这一规定，三级人民政府可以设立派出机构，这些派出机构在实践中被称作行政公署或盟、区公所和街道办事处三类，其职责是代表设立派出机构的人民政府行使各项职权，而不是一级独立的政权机构，因而不是一级行政区划。

五、行政区划的设立、撤销、更名

根据宪法的规定，行政区域的设立、撤销、更名必须经过有关机关的批准。宪法第62条规定，全国人民代表大会批准省、自治区、直辖市的建置；第31条规定，全国人民代表大会决定特别行政区的设立及其制度；第89条规定，国务院“批准省、自治区、直辖市的区域划分，批准自治州、县、自治县、市的建置和区域划分”；第107条规定：“省、直辖市的人民政府决定乡、民族乡、镇的建置和区域划分。

 

第三十一条  国家在必要时得设立特别行政区。在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定。

【释义】  本条是关于国家设立特别行政区的规定。

1982年修改宪法时，全国人民代表大会已经考虑到解决香港、澳门和台湾问题的方式，决定以“一国两制”为基本方针，为日后实现祖国大陆与香港、澳门和台湾地区的统一作出宪法方面的准备。特别行政区制度是“一国两制”方针在宪法上的体现。所谓“一国两制”又称“一个国家，两种制度”，是邓小平同志解决祖国统一问题的重要思想，是指在统一的中华人民共和国境域内，在中央人民政府的统一领导下，在大陆实行社会主义制度，在香港、澳门实行资本主义制度。“一国两制”的方针将来同样适用于台湾。实行“一国两制”的重要途径是，由全国人民代表大会在必要的时候设立特别行政区，用法律规定特别行政区内的各项制度。

特别行政区是指在我国行政区域内，根据宪法和法律的规定而设立的具有特殊法律地位，实行特殊的社会制度、政治制度、经济制度和文化制度等的行政区域。特别行政区的特点是：第一，特别行政区仍然是中华人民共和国领土不可分离的部分，是在中央人民政府统一领导下的地方行政区域；第二，特别行政区享有高度的自治权；第三，特别行政区可以保留现行的社会制度、经济制度和生活方式长期不变。根据本条的规定，我国政府已于1997年、1999年先后恢复对香港、澳门行使主权，并设立了香港特别行政区和澳门特别行政区。

在特别行政区实行的各项制度，涉及国家的主权、统一和领土完整，涉及特别行政区居民的权利和义务，涉及国家的社会主义性质与特别行政区社会性质的关系，涉及中央与特别行政区的关系等问题，是国家十分重大的立法事项，必须由作为最高立机关的全国人民代表大会以法律予以规定。当然，全国人民代表大会制定法律规定特别行政区的制度，必须从特别行政区的具体情况和实际需要出发。目前，全国人民代表大会已分别于1990年、1993年制定了《香港特别行政区基本法》和《澳门特别行政区基本法》，对中央与香港特别行政区和澳门特别行政区的关系，香港特别行政区和澳门特别行政区居民的基本权利和义务，香港特别行政区和澳门特别行政区的社会制度、政治制度、经济制度、文化制度等一系列事项作出规定，是两个特别行政区实行高度自治的最重要的法律依据。

 

第三十二条  中华人民共和国保护在中国境内的外国人的合法权利和利益，在中国境内的外国人必须遵守中华人民共和国的法律。

中华人民共和国对于因为政治原因要求避难的外国人，可以给予受庇护的权利。

【释义】  本条是关于保护外国人合法权益的规定。

关于外国人在中国的权利保护问题，1954年宪法的规定是：“中华人民共和国对于任何由于拥护正义事业、参加和平运动、进行科学工作而受到迫害的外国人，给以居留的权利。”1975年宪法和1978年宪法将“和平运动”改为“革命运动”。这三部宪法都是将这一问题放在公民权利和义务一章中予以规定的。从结构和逻辑上看，公民的权利和义务应当仅限于中国公民的权利和义务，将外国人在中国的居留问题放在中国公民的权利义务一章中规定不科学。而且，外国人的居留问题往往与政治问题相联系，比较敏感和重大，所以放在总纲中规定比较合适。1982年宪法对这一问题在总纲中作出了规定。

所谓外国人，是指在中国境内长期居住的或者临时来中国的具有外国国籍或者无国籍的自然人。用立法来保护外国人在本国的权利，是各国通行的做法。根据本条的规定，在中华人民共和国境内的外国人，其合法权益也受到我国法律的保护。外国人的合法权利和利益，是指根据中国的法律和世界公认的国际法准则以及公认的国际惯例而享有的各项权利和利益。同时，在中国境内的外国人，也必须遵守中华人民共和国的法律，一旦违反了中华人民共和国的法律，也要依据中国法律承担相应的法律责任。当然，依法享有外交、领事特权和豁免权的外国人除外。我国的外交、领事特权与豁免条例已经对享有外交、领事特权与豁免权的人员，以及特权和豁免权的范围作出详细规定。对于外国人在中国必须遵守中国的法律，一些法律已经作出专门规定。比如，刑法就规定：“凡在中华人民共和国领域内犯罪的，除法律有特别规定的以外，都适用本法。”在中华人民共和国内犯罪的，只有“享有外交特权和豁免权的外国人的刑事责任，通过外交途径解决”，其他的外国人都必须适用中国的刑事法律。行政诉讼法规定：“外国人、无国籍人、外国组织在中华人民共和国进行行政诉讼，适用本法。法律另有规定的除外。”“外国人、无国籍人、外国组织在中华人民共和国进行行政诉讼，同中华人民共和国公民、组织有同等的诉讼权利和义务。”行政复议法也规定：“外国人、无国籍人、外国组织在中华人民共和国境内申请行政复议，适用本法。”

所谓庇护权又称政治避难权，是指一国公民因为政治原因请求另一国允许其进入该国居留，或者已经进入该国请求准予在该国居留，经该国政府批准而享有庇护的权利。1954年宪法、1975年宪法和1978年宪法中有关外国人在中国的居留权利，实际就是受庇护、避难的意思。本条将庇护明确为宪法的用语。我国宪法规定的庇护权具有以下特点：（1）受到庇护的对象必须是外国人，而不包括中国人。（2）受到庇护必须是因为政治原因，非政治原因比如刑事犯罪就不得受庇护。各国关于外国人受庇护问题的规定大体有两种做法：一是对庇护问题只作原则性的规定。例如只规定因“政治原因”而接受庇护，而不作具体规定。二是作出比较具体的规定，对接受庇护的条件作出一一列举。如我国前几宪法中关于拥护正义事业、参加革命运动、进行科学工作而受到迫害的外国人给予居留权的规定，就是这种做法。考虑到庇护权涉及复杂的国际关系和政治问题，根据我国的实际情况和以往的经验，本条对庇护权问题作出了原则性规定，即只要“政治原因”即可给予庇护。（3）受到庇护的外国人不得被引渡或者被驱逐出境。与受庇护权相对的是引渡。对于外国人因政治原因而不予引渡的事项，我国的引渡法已作出专门规定。根据这部法律的规定，外国向中华人民共和国“因政治犯罪而请求引渡的，或者中华人民共和国已经给予被请求引渡人受庇护权利的”，我国应当拒绝引渡。

 

第二章 公民的基本权利和义务

 

第三十三条  凡具有中华人民共和国国籍的人都是中华人民共和国公民。

中华人民共和国公民在法律面前一律平等。

任何公民享有宪法和法律规定的权利，同时必须履行宪法和法律规定的义务。

【释义】  本条是关于国籍以及公民平等适用法律的规定。

一、国籍和公民

国籍是自然人被确定属于某一国家成员的法律上的资格或者身份，是区分本国人和外国人的惟一标准。国籍具有对内和对外两种意义。对内的意义是，一个人一旦取得某一国家的国籍后，就可以享受该国家宪法和法律规定的权利，同时也承担该国宪法和法律规定的义务。对外的意义是，具有某一国家国籍的人，其合法权益受到该国家的外交保护。国籍的取得通常有两种方式：一是因为出生而自然取得国籍，这种国籍称为原始国籍；二是因加入一国而取得该国国籍，该种国籍又称取得国籍。对于因出生而取得国籍，各国的规定不尽相同，主要有三项原则：一是血统主义原则，即确定一个人的国籍以其出生时父母的国籍为依据，而不问其出生地为何国；二是出生地主义原则，即以出生地作为子女取得国籍的依据，而不问其父母属于何种国籍；三是混合主义原则，即将血统主义原则和出生地主义原则结合起来确定子女的国籍。根据我国国籍法的规定，我国国籍采取血统主义为主并辅之以出生地主义的混合方式取得，即：父母双方一方为中国公民，本人出生在中国的，具有中国国籍；父母双方或者一方为中国公民，本人出生在外国的，具有中国国籍，但父母双方或者一方为中国公民并定居在外国，本人出生时即具有外国国籍的，不具有中国国籍；父母无国籍或者国籍不明，定居在中国，本人出生在中国具有中国籍；外国人或者无国籍人愿意遵守中国宪法和法律，并符合一定条件的，可以加入中国国籍。

公民是指具有某国国籍并根据该国宪法和法律享受权利承担义务的自然人。各国普遍的做法是，将取得国籍作为取得本国公民资格的法律条件。公民的概念在我国的使用有一个发展变化的过程。解放后《中国人民政治协商会议共同纲领》使用的是“人民”和“国民”两个概念。1953年的选举法开始使用“公民”作为享有选举权和被选举权的主体。1954年宪法正式使用“公民”作为基本权利和义务的主体。1975年宪法和1978年宪法沿用了这一称谓。1982年宪法也使用了这一称谓。根据本条的规定，凡具有中华人民共和国国籍的人都是中华人民共和国公民。所以，取得中国国籍是成为中国公民的充分条件。

公民与人民的区别是，人民是一个政治概念，而公民是一个法律概念。人民是国家权力的所有者，而公民是法律上权利和义务的主体。公民的范围比人民的范围要广泛，一切具有中华人民共和国国籍的人都是公民，他享有法律上的权利，承担法律规定的义务。而人民的范围是指全体社会主义的劳动者，拥护社会主义的爱国者和拥护祖国统一的爱国者。

二、法律面前人人平等的原则

对于法律面前人人平等原则的理解可以从以下几个方面进行：

1法律面前人人平等是适用法律上的平等而不是立法上的平等。法律适用上的平等是指公民在遵守法律和适用法律上一律平等。立法上的平等是指制定法律本身的内容必须贯彻公民一律平等的原则。对于法律面前人人平等的原则究竟是指法律适用上的平等，还是立法上的平等，或者是既指法律适用上的平等，同时也包括立法上的平等，一直存在不同观点。从历史上看，法律面前的平等所指的应当是法律适用上的平等。1789年法国的《人权宣言》是最初将平等原则作为宪法原则确定下来的。值得注意的是，《人权宣言》第6条的全部规定是：“法律是公共意志的表现。全国公民都有权亲身或经由其代表去参与法律的制定。法律对于所有的人，无论是施行保护或者处罚都是一样的。在法律面前，所有公民都是平等的，故他们都能平等地按其能力担任一切官职、公共职位和职务。除德行和才能上的差别外，不得有其他差别。”这个规定的内容分为三部分：一是关于法律的性质问题（即法律是公意的体现）；二是关于公民在立法上的途径问题；三是关于公民适用法律上的平等问题。其中，所谓法律面前平等的原则，单纯是指适用法律上的平等，而不包括立法上的平等，因为既然法律是公共意志的体现，而且法律又是由公民亲身或者经由其代表制定，其内容的平等就是不言而喻的。

对于公民在法律面前的平等，我国宪法的规定一直是将其限制在适用法律上的平等的。1954年宪法的规定是：“中华人民共和国公民在法律上一律平等。”有一种意见认为，从语义上看，这个规定既包含了公民在法律适用上的平等，也包含了公民在立法内容上的平等。1982年宪法对这一规定作出修改，规定“中华人民共和国公民在法律面前一律平等。”这个规定就将公民的平等限定于法律适用上的平等，而不包括立法内容上的平等。为什么说不包括立法内容上的平等呢？第一，公民中有人民与敌人之分，对于人民与敌人在立法上是不可能一律平等的。第二，在人民代表大会制度的政治体制下，国家的一切权力属于人民，人民行使权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。从理论上说，人大及其常委会在立法过程中始终以代表人民意愿为宗旨，保证立法内容上的平等是不言而喻的，不应当存在违背平等原则进行立法活动的现象。第三，宪法对公民的各项基本权利都作出了明确规定，人大及其常委会立法必须以宪法为依据，如果出现了立法不平等的现象，就是违背了宪法，可以按照宪法规定的有关违宪审查制度予以审查撤销。但需要注意的是，由于社会主义初级阶段情况的复杂性，在实践中，立法中个别违背平等原则的现象也不可避免，对这种现象应当通过违宪审查制度和其他立法监督制度予以解决。

这样，中华人民共和国公民在法律面前一律平等的规定有以下几层含义：（1）所有公民都平等地享有宪法和法律规定的权利。这有两种情况，一是宪法和法律规定的权利适用于全体公民，全体公民都依据同样的条件享有这些权利。比如，公民的人身自由权不受侵犯就属于这一权利。二是宪法和法律规定的权利只适用于特定范围的公民，在这一特定的范围内的公民都平等地享有这些权利。比如，宪法第51条规定，国家保护华侨的正当的权利和利益，保护归侨和侨眷的合法的权利和利益。这些权利和利益的范围仅限于华侨、归侨和侨眷。（2）所有公民都平等地履行宪法和法律规定的义务。这也有两种情况，一是宪法和法律规定的义务适用于全体公民，任何人都必须履行。比如，宪法第52条规定，中华人民共和国公民有维护国家统一和全国各民族团结的义务。这一义务就适用于全体公民。二是某些义务只适用于特定的人群。比如，宪法规定公民有依照法律服兵役和依照法律纳税的义务，只有符合法律规定的年龄和身体条件的公民才履行服兵役的义务，只有依照法律规定达到一定的收入标准的公民才有纳税的义务。（3）国家司法机关和行政机关在适用法律时，对所有公民的合法权益都平等地予以保护，对所有公民违法和犯罪的行为，都平等地追究法律责任；（4）任何公民个人或者组织都不得享有超越宪法和法律的特权。

2法律面前人人平等是一项宪法原则而不是具体权利。对于法律面前人人平等究竟是一项宪法原则，还是一项具体的基本权利，或者既是宪法原则又是公民的一项基本权利，一直存在不同观点。本条规定的法律面前人人平等是一条重要的宪法原则，而不是具体的公民基本权利，也不具有既是宪法原则又是具体权利的双重性质。为什么这么说呢？第一，宪法关于权利和自由方面的用语是十分慎重的，凡是属于权利和自由的都明确使用“权利”、“权”和“自由”的称谓。比如，公民有选举权和被选举权；有劳动的权利，受教育的权利，从国家或社会获得物质帮助的权利；有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由，有宗教信仰自由，有人身自由等等。而对于公民在法律面前人人平等，宪法既没有称之为权利，也没有称之为自由。第二，从宪法的结构来看，宪法将公民在法律面前一律平等的内容放在宪法第二章“公民的基本权利和义务”的第1条予以规定，实际体现了平等是一项具有普遍性和统领性的原则，以下从第34条到第56条所有关于公民各项基本权利和义务的规定，无疑都是以本条关于平等原则的这一规定为依据的。平等原则是“纲”，各项具体的权利和自由是“目”，纲举目张。第三，上述“中华人民共和国公民在法律面前一律平等”为适用法律上的平等的四层含义也表明，平等是一切公民在适用法律方面的一项抽象的宪法原则。第四，平等原则实际上是从各项具体权利和义务中抽象出来的精神。公民的各项具体权利和义务中已经包含了平等的精神。这种平等精神，从权利这个角度，按照权利主体划分，可以分为男女平等、民族平等、种族平等；按照权利客体划分，可以分为人格平等、职业平等、就业平等、宗教平等等等。从义务这个角度就体现为公民应当平等地承担各种不同的法律义务，如服兵役的义务、纳税的义务、计划生育的义务等。平等不是一项独立的权利，但却渗透于每一项具体的权利之中，如果没有平等，这项具体的权利就无法实现。平等是各种权利的普遍性而不是特殊性，各种权利本身才是特殊性。第五，宪法和法律赋予公民的任何一项权利如果受到侵害，公民都可以以这项权利受到侵害为由提起诉讼或者通过其他方式获得救济，而不应单独以平等权受到侵犯为由请求救济，因为在这个时候，公民要实现的是一项具体的权利，而不是抽象的平等权，平等只是其实现该项具体权利的必备条件，而不是这项权利本身。比如，国家机关招收职员，对公民的身高作出限制，公民应当以参加国家工作的权利而不是平等权受到侵犯为由提起诉讼，高等院校在录取学生时存在不公平现象，学生应当以受教育权而不是平等权受到侵犯为由提起诉讼。第六，平等不仅是一种权利原则，还是一种义务原则，要求全体公民或者特定范围的公民共同遵守和履行一项义务，所以，如果将平等视为一项单独的权利称之为平等权，就不够全面。

3法律面前人人平等既包括机会的平等，也包括实质的平等。作为一项重要的宪法原则，平等包括实质上的平等和机会上的平等两个方面。人在出生、性别、资质、财产和能力等方面存在先天和后天的差别。这是实质上的不平等。但是，人在政治、经济和社会活动中，为实现自身的利益和价值，又需要一个公平竞争的机会。这是机会的平等。在封建制度下，存在人与人之间的等级、特权等种种不平等现象，既没有实质上的平等，也没有平等的竞争机会。资产阶级针对封建的身份和特权制度，提出了人与人之间竞争机会平等的要求，力图通过自由竞争机会的平等，实现人与人之间实质上的平等。这就是近代意义上的资产阶级平等观念。但是，单纯追求机会的平等，就会不可避免地造成和加剧实质上的不平等，因为平等的竞争机会虽然可以使一部分人实现与他人在实质意义上的平等，但同时又可能造成和加剧社会上贫富的两极分化，进而给社会带来动荡和不安的因素。因此，现代宪法在平等观念上的一个重要变化，就是在继续肯定机会平等的基础上，对实质上平等的追求作出适当的肯定，这主要体现在宪法对公民的社会经济权利作出保障性规定。

在处理公民实质上的平等和机会上的平等问题方面，我们过去曾经有过错误的认识和做法。一种是将平等视为平均主义。在计划经济体制下，我们否认人与人之间能力、资质、财产和劳动价值等方面存在的实际上的差异，实行分配结果上的大锅饭和绝对平均主义，极大地挫伤了劳动者的积极性。另一种现象是受极“左”思想的影响，以实质上的差异为由，大搞特权主义，以致特权观念和特权做法一度盛行，进而破坏了人与人之间应有的竞争机会平等，以至1954年宪法肯定了公民在法律上一律平等，而1975年宪法和1978年宪法都相继取消了公民在法律上平等的规定。1982年宪法有关公民平等的规定，既包含了公民享有机会上的平等，也包含了公民享有实质上的平等。机会上的平等是指公民在国家的政治、经济和社会活动中，都享有平等的机会。如本法第34条规定：“中华人民共和国年满18周岁的公民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权”。实质上的平等是指在承认社会主义国家人与人之间存在各种合理的个体性差异的前提下，一方面，允许和鼓励一部分地区、一部分人先富裕起来，并带动另一部分经济发展比较慢的地区和个人，最终在物质和经济生活方面达到共同富裕；另一方面，国家通过宪法和法律保障公民的各项社会经济权利，努力缩小和逐步消除贫富的两极分化。比如，为不断缩小平富差距，国家一方面要建立起社会保障制度，保护弱势群体的经济利益，另一方面要通过税收调节措施，加重高收入人群的税务负担。

三、权利和义务的关系

公民的权利是指公民在宪法和法律规定的范围内，可以作某种行为，以及要求国家或者其他公民或者组织作某种行为或者不作某种行为的资格。公民的义务是指依据宪法和法律的规定，公民必须作某种行为或者不作某种行为的责任。关于公民权利和义务之间的关系问题，前几部宪法没有作出具体规定，八二年宪法对此作出了新的规定。根据本条的规定，权利和义务之间的基本关系是，公民享有宪法和法律规定的权利，同时，必须履行宪法和法律规定的义务。宪法确立这样一个重要的原则，有利于正确认识和处理权利和义务之间的关系，即没有无义务的权利，也没有无权利的义务，任何公民都不能只享受权利，而不承担义务，也不能只承担义务，而不享受权利，更进一步说，是有利于反对只享受权利而不承担义务的特权，反对只承担义务而不享受权利的歧视，从而实现公民在法律面前的人人平等。

但是，对有关公民享受宪法和法律规定的权利，同时必须履行宪法和法律规定的义务的规定，不能作绝对化的理解。宪法所确立的权利与义务之间的这一关系，是一项重要的法制原则，而不是指在任何具体的情形下公民都必须享受权利和同时承担义务。因为在宪法和法律的具体规定中，公民的权利和义务关系具有一定的复杂性。这些复杂性主要体现在以下几个方面：一是在公民与他人的法律关系中，公民享受了某种权利，就必须承担起不得损害他人的义务，因为任何人权利和自由的行使必须以不损害他人的权利和自由为限。二是在公民与国家和社会的法律关系中，公民有时只享受权利而国家需要承担义务。比如，公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利，却不需要因获得这种物质帮助而对国家和社会承担义务。在公民与国家的法律关系中，公民有时既要享受权利又要对国家承担义务。比如，公民对于国家机关及其工作人员的违法失职行为，有提出申诉、控告和检举的权利，但同时又有不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害的义务。有时公民不享受权利却必须对国家承担义务。比如，在具体的税收法律关系中，公民就有单向对国家纳税的义务。三是在一些特殊情况下，公民的某些权利和义务本身是不可分割的。如劳动既是公民的权利，又是公民的义务；受教育也既是公民的权利，又是公民的义务。

 

第三十四条  中华人民共和国年满18周岁的公民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权；但是依照法律被剥夺政治权利的人除外。

【释义】  本条是关于公民选举权和被选举权的规定。

关于选举权和被选举权，1954年宪法的规定是：“中华人民共和国年满十八岁的公民，不分民族、种族、性别、职业、社会出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权。但是有精神病的人和依照法律被剥夺选举权和被选举权的人除外。”“妇女有同男子平等的选举权和被选举权。”1975年宪法和1978年宪法的规定是：“年满十八岁的公民，都有选举权和被选举权。依照法律被剥夺选举权和被选举权的人除外。”1982年宪法关于选举权与被选举权问题，基本恢复了1954年宪法的规定，同时，又对其中的部分内容作出了修改：一是将“十八岁”改为“十八周岁”。二是将“社会出身”改为“家庭出身”。三是删去了“有精神病的人”没有选举权和被选举权的规定。理解本条的规定需要从以下几个方面进行：

一、选举权和被选举权的含义

宪法规定，国家的一切权力属于人民。人民行使权力的途径有两条，一是通过是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会行使当家作主的权力；二是人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。其中，第二种途径就包括直接民主的方式，即公民直接行使自己的各项民主权利，管理各项事务。而通过全国人民代表大会和地方各级人民代表大会行使权力的方式，是间接民主，即公民必须先选举产生自己的代表组成各级权力机关，再由各级权力机关代替公民去行使当家作主的权利，而公民的选举权和被选举权就是实现这种间接民主的必经程序。

对于选举权和被选举权的含义，有狭义和广义两个方面的理解。从狭义上说，所谓选举权是指公民按照自己的意愿，依照法律规定的程序直接选举县乡两级人民代表大会代表的权利，而不包括选举设区的市、自治州以上的人民代表的权利，以及选举产生其他国家公职人员的权利。被选举权是指公民依照法律规定有被选举成为县乡两级人民代表大会代表的权利。在理论和实践中，有一种观点主张对本条规定的选举权和被选举权作狭义的理解。主要的理由：一是宪法规定的选举权和被选举权应当是一项普遍性的权利，而在我国，只有县乡两级人民代表大会代表才由公民直接选举产生，设区的市、自治州以上的人民代表大会代表都由下一级人民代表大会选举产生，属于间接选举。而在间接选举中，公民除了具备本条规定的条件外，还需要具备下一级人大代表的身份。如果认为选举权包括各级人大代表的选举权，则本条规定的公民的选举权和被选举权就没有普遍性。二是需要通过选举方式选举产生的其他国家公职人员，是由各级人民代表大会选举产生，而不是由公民直接选举产生，属于各级人民代表大会的重要职权。

从广义上说，所谓选举权是指公民按照自己的意愿，依照法律规定的程序，选举产生各级权力机关的组成人员和选举产生依法应当通过选举方式产生的其他国家公职人员的权利。所谓被选举权是指公民有依照法律规定被选举成为各级人大代表和依法应当通过选举方式产生的其他国家公职人员的权利。这样，公民的选举权和被选举权涉及的范围就包括三个方面：一是直接选举产生或者被选举成为县乡两级人大代表的权利；二是间接选举产生或者被选举成为设区的市、自治州以上各级人民代表的权利；三是通过人民代表大会选举或者被选举成为国家公职人员的权利。对本条规定的公民选举权和被选举权应当作广义的理解。因为：第一，宪法规定的公民选举权和被选举权，是一项十分重要的基础性的政治权利，是全体人民当家作主的最主要的形式。选举权和被选举权的核心精神是公民按照自己的意愿，选出国家公职人员代表自己行使当家作主的权力，而选出国家公职人员的层面并不是单一的，它不仅包括公民选举产生或者被选举成为县乡两级人大代表，还包括公民有选举产生或者被选举成为设区的市、自治州以上的各级人大代表的权利，以及选举产生或者被选举成为其他国家公职人员的权利。如果把选举权和被选举权仅仅限于直接选举范围的权利，就意味着本条规定的选举权和被选举权不是宪法和法律中选举权和被选举权的全部，或者选举权和被选举权在宪法和法律中有不同的含义。第二，为了照顾选举权和被选举权的普遍性而将它们限于直接选举的层面，没有必要。因为宪法和法律规定的权利，并不等于现实的权利。本条的规定只是表明公民都有选举权和被选举权，强调的是选举权和被选举权的平等性和普遍性，而并不表明现实中每个公民就有直接选举的权利和间接选举的权利，因为在贯彻平等原则和普遍原则的前提下，行使直接选举和间接选举的具体权利还需要具备不同的条件。第三，虽然设区的市、自治州以上的人民代表大会的组成人员以及其他需要由人民代表大会选举产生的国家公职人员，不是由所有公民直接选举产生，但各级人大代表自身首先也是公民，由他们间接选举上一级的人大代表或者同级的其他公职人员，也还是一种普通公民的选举，只是这种选举主体的范围比直接选举主体的范围缩小了，不能说他们行使的选举权和被选举权就不是本条规定的选举权和被选举权。

二、选举权、被选举权的特点

根据本条的规定，中华人民共和国公民，只要年满十八周岁，即具有选举权和被选举权。选举权和被选举权有以下特点：（1）具有广泛性。凡年满十八周岁的公民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限、都有选举权和被选举权。（2）具有平等性。每一个公民在一次选举中，只有一次投票权，其投票的效力是平等的。当然，需要注意的是，由于历史和现实的原因，我国的选举中也还存在一些不平等的因素。比如，农村一定数量的人口数所能选出的代表人数，就远远低于城市同样的人口数所能选出的代表人数。这一情况实际意味着农村选民在选举中投票的效力与城市选民在选举中投票的效力是不平等的。（3）公民行使选举权不仅有法律保障，还有物质保障。选举法第8条规定：“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会的选举经费，由国库开支。”

三、选举权和被选举权的限制

根据本条的规定，公民行使选举权和被选举权，还须具备两个基本条件：

一是年龄条件。依据宪法的规定，我国公民行使选举权和被选举权的年龄条件有两个，一个是普通公民行使选举权与被选举权需要年满十八周岁。前几部宪法对选举年龄的规定都是“年满十八岁”，十八岁既包括公历的十八岁，又包括农历的十八岁，82年宪法将“十八岁”改为“十八周岁”，就更准确了。所谓十八周岁，指的是公民从出生之日起到第十八个年份同月同日的实足年龄。将普通公民的选举年龄确定为十八周岁，主要是从自然规律与社会规律来看，十八周岁是划分公民成年与未成年的界限，到了十八周岁，公民的生理和心理已趋于成熟，具备了辨别自我行为的能力。另一个是一些特殊的职务要有特殊的年龄限制。比如，宪法第79条规定：“有选举权和被选举权的年满四十五周岁的中华人民共和国公民可以被选为中华人民共和国主席、副主席。”国家主席、副主席是国家的重要象征，公民必须具有丰富的阅历和崇高的社会威望，才可担任这一职务，而要具有丰富的阅历和崇高的社会威望，就必须达到一定的年龄。不仅是国家主席、副主席，在实践中，公民要通过选举担任其他一些重要的职务，达不到一定的年龄和阅历，也几乎是不可能的。

二是政治权利方面的条件。选举权和被选举权是公民重要的政治权利。根据本条的规定，依照法律被剥夺政治权利的人，不得享有选举权和被选举权。依照法律被剥夺政治权利的人，是指人民法院依据我国刑法的规定，对某一犯罪行为判处剥夺政治权利刑罚的人，主要包括危害国家安全的犯罪分子，严重破坏社会秩序的犯罪分子和其他被剥夺政治权利的犯罪分子。根据刑法的规定，剥夺政治权利的内容包括：（1）选举权和被选举权；（2）宪法规定的公民享有言论、出版、集会、结社、游行、示威自由的权利；（3）担任国家机关职务的权利；（4）担任国有公司、企业、事业单位和人民团体领导职务的权利。

此外，选举权还有停止行使和不行使的情形。根据1983年《全国人民代表大会常务委员会关于县级以下人民代表大会代表直接选举的若干规定》的规定，因反革命案或者其他严重刑事犯罪案被羁押，正在受侦查、起诉、审判的人，经人民检察院或者人民法院决定，在被羁押期间停止行使选举权利。而其中，下列人员准予行使选举权利：（1）被判处有期徒刑、拘役、管制而没有附加剥夺政治权利的人；（2）被羁押，正在受侦查、起诉、审判，人民检察院或者人民法院没有决定停止行使选举权利的；（3）正在被取保候审或者被监视居住的；（4）正在被劳动教养的；（5）正在受拘留处罚的。

1983年《全国人民代表大会常务委员会关于县级以下人民代表大会代表直接选举的若干规定》还规定：“精神病患者不能行使选举权利的，经选举委员会确认，不行使选举权利。”1954年宪法将有精神病的人和剥夺政治权利的人放在一起，作为行使选举权和被选举权的例外规定，并不合适。因为精神病患者与被剥夺政治权利的人在行使选举权方面是有重要区别的，精神病患者有选举权，只是由于不能辨别自己的意识和行为而不能行使选举权利，而被剥夺政治权利的人是没有选举权的。因此1982年宪法对此作了修改。

 

第三十五条  中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由。

【释义】  本条是关于公民重要政治权利的规定。

言论、出版、集会、结社、游行、示威自由是公民的重要政治权利，又称为表现的自由。对于公民的言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由，1954年宪法的规定是：“公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由。国家供给必需的物质上的便利，以保证公民享受这些自由。”1975年宪法的规定是：“公民有言论、通信、出版、集会、结社、游行、示威、罢工的自由”。“大鸣、大放、大辩论、大字报，是人民群众创造的社会主义革命的新形式。国家保障人民群众运用这种形式……。”1978年宪法的规定是：“公民有言论、通信、出版、集会、结社、游行、示威、罢工的自由。有运用‘大鸣、大放、大辩论、大字报’的权利。”

本条规定与前几部宪法的规定相比有几个变化：一是删去了1975年宪法和1978年宪法中有关“大鸣、大放、大辩论、大字报”的规定，因为受极“左”思想的影响，所谓“大鸣、大放、大辩论、大字报”是十年动乱的产物，极大地破坏了社会主义民主法制建设，破坏了国家安定团结的局面，已经完全不适应新时期社会主义民主法制建设的需要。二是删去了1975年宪法和1978年宪法中有关罢工自由的规定。主要的考虑是，罢工是旧社会工人用来对付资本家，反抗压迫、反抗剥削的手段。在社会主义制度下，工人是国家的主人，工人的利益与国家的利益是一致的，如果罢工，只会使国家和工人自己的利益受到损害，而且罢工经常影响到社会的安定和人民群众的正常生活。罢工的主要目的是对付官僚主义，但宪法已经规定，公民对于国家机关及其工作人员有批评、建议、申诉、控告和检举的权利，用这些权利就可以对付官僚主义，因此，没有必要规定罢工的手段。当然，宪法不规定罢工自由，只表明罢工不作为公民的基本权利，不受国家法律的保护，并不表明罢工就是犯罪，对于罢工问题应当具体问题具体分析。三是本条内容主要恢复了1954年宪法的规定，但同时，对1954年宪法中有关“国家供给必需的物质上的便利，以保证公民享受这些自由”的内容，又没有再作规定。这主要是考虑国家的社会经济条件还很有限，要求国家对公民行使本条规定的每一项权利都提供物质方面的保障，实践中做不到，对于做不到的事宪法可以先不作出规定。但宪法不规定国家提供物质保障，不是说国家就不给予保障，随着经济和社会的发展，国家应当逐步对公民行使这些权利和自由提供物质上的保障。

一、言论自由

言论自由是指公民依据宪法享有的通过语言方式表达自己的思想见解或者其他意思的自由。言论自由既包括口头表达的自由，也包括书面表达的自由。对言论自由权利的理解可以从广义和狭义两个方面进行。广义的言论自由包括政治言论自由、商业性言论自由、艺术言论自由、学术言论自由以及宗教言论自由等等。狭义的言论自由通常被理解为政治言论自由。本条规定的言论自由是广义的言论自由，不仅包括政治言论自由，也包括其他方面的言论自由。将本条规定的言论自由仅仅归为公民政治权利的一种，是不全面的。但也需要注意，在广义的言论自由中，政治性的言论自由是最重要的言论自由，也是实现其他言论自由的基础，政治言论自由得不到保障，其他的言论自由也很难完全实现。而在实践中，法律对不同性质言论自由的保护也应当有所区别。比如，对于政治言论，就应当给予最高的保护，因为政治方面的言论自由是人们行使民主权利的前提，也是民主社会的最主要的标志之一；而对于商业性的言论自由，就其在言论自由体系中的地位而言，受宪法和法律保护的程度就应当大为降低。

言论自由的主要特点是：第一，在同一环境中，对同一事件，每个人都有平等的发言权，如果在发言中有特权存在，就意味着没有言论自由。第二，公民发表的言论内容，只要不超出法律范围，就不受任何非法干涉。当然，言论自由也不是绝对的，不同的国家对言论自由都有适当的限制。在我国，公民的言论自由也要受到法律的必要约束，从刑法和民法通则的有关规定来看，这种约束主要是：不得利用言论自由煽动和颠覆政府，危害公共安全和社会秩序；不得利用言论自由对他人进行侮辱和诽谤；不得利用言论自由侵犯他人的隐私权；不得利用言论自由宣扬淫秽，教唆犯罪方法；不得利用言论自由干预正常的司法活动；不得利用言论自由泄露国家机密等。而在实践中，言论自由除了受到法律约束外，还受到社会道德的约束，受到政党的纪律约束以及其他方面的约束，但所有约束言论自由的最终准则，都应当以法律为依据。在言论自由方面，我国目前还没有制定专门的法律，如新闻法等。

二、出版自由

出版自由是指公民享有宪法赋予的通过各种出版物表达各种思想见解以及其他意思的自由。出版自由的内容包括两个部分：

一是公民通过在出版物上发表作品或者出版机构出版著作，直接表达思想。此一意义上的出版自由实际是言论自由的一种，是一种用书面形式表达的言论自由，所以经常被与言论自由结合起来，称为言论出版自由。根据著作权法的规定，公民以出版方式表现出的著作形式主要包括：文字作品；口述作品；音乐、戏剧、曲艺、舞蹈、杂技作品；美术、建筑作品；电影和以类似摄制电影的方法创作的作品；工程设计图、产品设计图、地图、示意图等图形作品和模型作品；计算机软件；法律、行政法规规定的其他作品。所有这些形式的出版物都受到著作权法的保护。

当然，出版自由的权利也必须受到法律的限制。对于出版自由我国目前没有制定专门的法律。根据国务院的行政法规《出版管理条例》的规定，我国的出版自由受到以下限制：反对宪法确立的基本原则的；危害国家的统一、主权和领土完整的；危害国家的安全、荣誉和利益的；煽动民族分裂，侵害少数民族风俗习惯，破坏民族团结的；泄露国家机密的；宣扬淫秽、迷信或者暴力，危害社会公德和优秀民族文化传统的；侮辱和诽谤他人的；法律、法规规定禁止的其他内容的。

出版自由还应当包括的一部分内容是，公民有成立出版机构出版、制作或者编印出版物的自由。此一意义上的出版自由是前一意义出版自由的延伸，是实现前一意义出版自由的方式。根据《出版管理条例》的规定，在我国设立出版单位，需要具备以下条件：有出版单位的名称、章程；有符合国务院出版行政部门认定的主办单位及其必要的上级主管机关；有确定的业务范围；有30万元以上的注册资本；有固定的工作场所；有适应业务范围需要的组织机构和符合国家规定的资格条件的编辑出版专业人员。此外，设立出版单位，还应当符合出版单位总量、结构和布局的规划。

三、结社自由

结社自由是指公民为了某一共同目的，依照法律规定的程序结成某种社会团体，进行社会团体活动的自由。结社自由是民主社会促进人与人之间的沟通与交流所必须的，也是公民发表意见，行使当家作主权利的重要途径。结社可以分为以营利为目的结社和以非营利为目的结社。以营利为目的的结社如公司、商会等，由民商方面的法律予以调整。不以营利为目的结社分为政治结社和非政治结社。政治结社主要是组织政党和其他各类政治团体；非政治结社包括各种学术团体、慈善团体、宗教团体等。各国针对不同类型的结社通常都制定专门的法律予以规范。我国目前没有制定专门的结社方面的法律。

为了保证公民的结社自由，维护社会团体的合法权益，加强对社会团体的登记管理，促进社会主义物质文明和精神文明建设，国务院制定了专门的行政法规《社会团体登记管理条例》。根据这个条例的规定，社会团体是指中国公民自愿组成，为实现会员共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性社会组织。社会团体应当具备法人条件。成立社会团体，应当经其业务主管单位审查同意并进行登记，社会团体接受登记机关和业务主管单位的双重监督管理。实践中，社会团体的登记单位是人民政府的民政部门。但是，有三类社会团体的登记成立不在此限：一是参加中国人民政治协商会议的人民团体；二是由国务院机构编制管理机关核定，并经国务院批准免于登记的团体；三是机关、团体、企业事业单位内部经本单位批准成立，在本单位内部活动的团体。

社会团体登记管理条例第5条规定：“国家保护社会团体依照法律、法规及其章程开展活动，任何组织和个人不得非法干涉。”但结社自由又受到一定的限制，社会团体登记管理条例第4条对这种限制作出明确列举，即：“社会团体必须遵守宪法、法律、法规和国家政策，不得反对宪法确定的基本原则，不得危害国家的统一、安全和民族的团结，不得损害国家利益、社会公共利益及其他组织和公民的合法权益，不得违背社会道德风尚。”

结社自由里还有一个工会问题。联合国经济、社会和文化权利国际公约第8条规定，“人人有权组织工会和参加他所选择的工会，以促进和保护他的经济和社会利益；这个权利只受工会的规章的限制。”“工会有权建立全国性的协会或者联合会，有权组织或者参加国际工会组织。”我国政府已经批准加入了联合国经济、社会和文化权利国际公约，但同时对有关工会问题作出了依据国内立法的保留规定。根据我国工会法的规定，工会是职工自愿结合的工人阶级的群众组织；全国建立统一的中华全国总工会；中华全国总工会及其各工会组织代表职工的利益，依法维护职工的合法权益；中华全国总工会根据独立、平等、互相尊重、互不干涉内部事务的原则，加强同各国工会组织的友好合作关系。

四、集会、游行、示威自由

集会自由是指公民为了某一目的，依照法律规定的程序，集合在露天场所发表意见、表达意愿的自由。集会自由与结社自由的主要区别是，前者是不特定的多数人在一定的场所聚集并短时间地讨论问题的自由，而后者是相对确定的多数人为了共同的意愿和目的而结成团体较长时间地进行活动的自由。游行自由是指公民依照法律规定的程序有权在公共道路、露天公共场所列队行进、表达共同意愿的自由。示威自由是指公民依照法律规定的程序在露天公共场所或者公共道路上以集会、游行、静坐等方式，表达要求、抗议或者支持声援等共同意愿的自由。集会、游行、示威是公民以和平手段表达自己愿意的比较激烈的方式，是民主社会中十分重要的权利和自由。日常生活中的文娱、体育活动，正常的宗教活动，传统的民间习俗活动，不是宪法意义所说的集会、游行、示威活动。

目前，我国已制定了《集会游行示威法》，对公民集会、游行、示威的申请和许可的含义，集会、游行、示威的申请许可程序、举行程序以及法律责任都作出规定。根据这部法律的规定，公民行使集会、游行、示威的权利，各级人民政府应当依法予以保障。同时，公民在行使集体会、游行、示威的权利时，必须遵守宪法和法律，不得反对宪法所确定的基本原则，不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民合法的自由和权利。这部法律还规定，集会、游行、示威应当和平地进行，不得携带武器、管制刀具和爆炸物，不得使用暴力或者煽动使用暴力。

 

第三十六条  中华人民共和国公民有宗教信仰自由。

任何国家机关、社会团体和个人不得强制公民信仰宗教或者不信仰宗教，不得歧视信仰宗教的公民和不信仰宗教的公民。

国家保护正常的宗教活动。任何人不得利用宗教进行破坏社会秩序、损害公民身体健康、妨碍国家教育制度的活动。

宗教团体和宗教事务不受外国势力的支配。

【释义】  本条是关于公民有宗教信仰自由的规定。

宗教是人类特有的受有神论支配的现象，其主要特征是相信和崇拜超人的力量，如信神、信佛等。支撑宗教的观念是灵魂不灭论、神创论、天堂地狱论、善恶报应论等四大观念。宗教信仰的内容主要有三个方面：一是内心的信仰，包括对超人间力量的信仰和对宗教的特殊感情；二是宗教行为，包括做礼拜、祷告以及参加宗教仪式等；三是宗教结社，主要包括设立宗教团体和进行宗教团体活动等。

关于宗教信仰自由，1954年宪法的规定是：“中华人民共和国公民有宗教信仰的自由。”1975年宪法和1978年宪法的规定是，公民“有信仰宗教的自由和不信仰宗教、宣传无神论的自由。”本条规定是对前几部宪法相关规定的总结修改而来的。这个规定有以下几个特点：一是删去了前两部宪法中“不信仰宗教”的自由的内容，因为只要规定公民有信仰宗教的自由，就包含了公民有不信仰宗教的自由的内容。二是删去了有关“宣传无神论的自由”的内容，因为宗教信仰自由的含义，已经包含了宣传无神论的自由。三是增加一款规定：“任何国家机关、社会团体和个人不得强制公民信仰宗教或者不信仰宗教，不得歧视信仰宗教的公民和不信仰宗教的公民。”因为在修改宪法时，有的意见认为，1954年宪法的规定易给人造成误解，即公民不信仰宗教是自由的，但由外在力量强制公民信仰宗教也是自由的。因此，宪法在本条专门以另款明确规定了不得强制信仰宗教或者强制不信仰宗教的两个方面。四是增加规定第3款和第4款，即：“国家保护正常的宗教活动。任何人不得利用宗教进行破坏社会秩序、损害公民身体健康、妨碍国家教育制度的活动。”“宗教团体和宗教事务不受外国势力的支配。”增加规定第3款，主要是因为社会上有一些人利用宗教进行封建迷信活动，损害公民健康，损害正常的教育制度，甚至实施违法犯罪活动。增加第4款，主要目的是防止一些外国的宗教团体插手中国的宗教活动，干涉国内的宗教事务。外国的宗教团体和我国的宗教团体可以进行友好往来，但是不得干涉我国宗教的内部事务。

这样，根据本条的规定，我国公民的宗教信仰自由包括以下含义：（1）公民有信仰宗教的自由，也有不信仰宗教的自由；（2）公民有信一种宗教的自由，也有信另一种宗教的自由；（3）公民有过去信教现在不信教的自由，也有过去不信教现在信教的自由；（4）在同一宗教里公民有信这一教派的自由，也有信那一教派的自由；（5）公民有参加宗教仪式的自由，也有不参加宗教仪式的自由。

我国的宗教政策包括以下三个方面：第一，对宗教自由不得强制。任何国家机关、社会团体和个人不得使用政治的、经济的、法律的、行政的或者其他手段，强制公民信仰宗教或者不信仰宗教；也不得以任何形式，包括思想感情、经济待遇以及其他方式，歧视信仰宗教的公民和不信仰宗教的公民。第二，国家保护正常的宗教活动。宗教活动是有信仰、有组织、有秩序的活动。正常的宗教活动是指宗教群众在宗教职业人员的组织下，按照宗教教义所进行的活动。正常的宗教活动受到国家保护。但是，任何人不得利用宗教进行破坏社会秩序、损害公民身体健康、妨碍国家教育制度的活动。第三，宗教独立自主。我国的宗教事业不与外国宗教发生组织上的隶属、经济上的依赖和其他形式的依附关系，不允许外国的传教士到中国传教，也不允许外国的宗教势力或者其他政治势力，对我国的宗教团体和宗教事务进行干预和支配。

理解本条规定的宗教信仰自由还需要注意几个问题：一是关于宗教和政治、教育的关系问题。根据本条的规定，宗教和教育的关系是，宗教活动不得妨碍国家教育制度。宗教团体可以自己举办宗教学校，但是，宗教学校不得干预国家正常的教育教学活动。而政治和宗教的关系问题比较复杂，欧洲中世纪宗教改革运行中曾经提出政教分离的政治口号。而我国不存在政教不分的情况，不必提倡政教分离的口号。在实践中，我国的宗教经常从事爱国活动，本身就有政治意义。许多宗教界人士还是权力机关组成人员或者政协会议的组成人员，他们按照法律规定参与行使国家权力，参政议政。所以，所谓政教分离的口号不适合我国。二是宗教和封建迷信活动问题。封建迷信是我国历史遗留下来的特有的社会消极现象，与宗教活动有很大区别，不属于宪法保护的范围。但由于封建迷信活动的情况比较复杂，界限不好区分，而且逐步取消封建迷信主要应当从发展经济，不断提高人民群众的文化水平着手，单纯依靠法律予以取缔和禁止，有实际困难，所以宪法没有对封建迷信活动作出禁止性规定。但宪法不禁止迷信活动，并不意味着迷信受到法律保护。根据刑法的有关规定，利用封建迷信活动实施犯罪行为的要负刑事责任。三是宗教和邪教问题。邪教活动不属于正常的宗教活动，不属于本条规定的宗教信仰自由的范围。邪教与宗教的根本区别就在于，邪教是以反人类、反社会、反国家、反政府为宗旨，前几年由李洪志操纵的在我国一些地区盛行的所谓法轮功，就是典型的邪教。对于邪教，国家应当坚决予以取缔，并对利用邪教进行违法犯罪的行为追究刑事责任。为此，全国人大常委会专门作出了关于惩治邪教问题的决定。

 

第三十七条  中华人民共和国公民的人身自由不受侵犯。

任何公民，非经人民检察院批准或者决定或者人民法院决定，并由公安机关执行，不受逮捕。

禁止非法拘禁和以其他方法非法剥夺或者限制公民的人身自由，禁止非法搜查公民的身体。

【释义】  本条是关于公民人身自由不受侵犯的规定。

人身自由是公民的一项十分重要的权利和自由，是公民行使其他一切权利和自由的前提和基础。人身自由权作为一项重要的宪法权利，是资产阶级在反对封建的人身依附关系乃至奴役关系的斗争中确立起来的。最早确立公民人身自由权利的是英国1215年的《自由大宪章》。它规定任何自由民除经其本地贵族之合法判决，或经本国法律之判决外，不得加以逮捕、监禁或将其流放，或者加以伤害。美国宪法则成为保护人身自由方面的集大成者。从各国宪法的规定来看，对人身自由的保护主要有两方面：一是禁止人身奴役。如法国的《人权宣言》就规定：“任何人都不应处于奴役之中。必须废除一切形式的奴隶制度和奴隶贸易。”二是限制和剥夺公民的人身自由必须经过法定的程序。我国宪法关于保护公民人身自由的核心，就是限制和剥夺公民的人身自由必须符合法律规定的条件和程序。

人身自由有狭义和广义之分。狭义的人身自由仅指人的身体自由。广义的人身自由除了身体自由之外，还包括人格尊严不受侵犯、住宅不受侵犯、迁徙自由、通信自由和通信秘密受法律保护等。本条规定的人身自由是狭义的人身自由，又称身体自由，是指公民的人身不受非法的逮捕、拘禁、搜查以及不得非法剥夺和限制公民的人身自由。公民的人格权不受侵犯、住宅权不受侵犯、通信自由和通信秘密受法律保护等广义上的人身自由内容，宪法在本条以后作出了分别规定。宪法和法律确认并保障公民的人身自由不受侵犯，对保障公民权利，维护社会秩序，实行依法治国，都具有重要意义

关于人身自由的问题，1954年宪法的规定是：“中华人民共和国公民的人身自由不受侵犯。任何公民，非经人民法院决定或者人民检察院批准，不受逮捕。”1975年宪法的规定是：“公民的人身自由和住宅不受侵犯。任何公民，非经人民法院决定或者公安机关批准，不受逮捕。”1978年宪法的规定是：“公民的人身自由和住宅不受侵犯。任何公民，非经人民法院决定或者人民检察院批准并由公安机关执行，不受逮捕。”鉴于十年动乱的沉痛教训，为了有效地保护公民的人身自由，在1982年宪法修改前，国家分别修改和制定了《逮捕拘留条例》、《刑法》、《刑事诉讼法》、《治安管理处罚条例》等法律，对公安司法机关限制和剥夺公民人身自由的条件和程序作出了详细规定。1982年宪法继续确认了前几部宪法有关保护公民人身自由的规定，并将此前制定的一系列法律中保护公民人身自由的原则以宪法的形式确定下来。本条规定基本恢复了1954年宪法的规定，同时，与前几部宪法相比，又作出了一些重要的新规定：一是进一步明确了逮捕公民时公、检、法三机关的互相制约程序，增加规定，在人民检察院批准或者人民法院决定后，逮捕的执行权属于公安机关。二是取消了1975年宪法中公安机关有权批准逮捕公民的决定。三是将公民的住宅不受侵犯从人身自由不受侵犯的条文中分离出来，以单独条款予以规定。四是增加规定，禁止非法拘禁和以其他方法非法剥夺或者限制公民的人身自由，禁止非法搜查公民的身体。　

根据本条规定，我国宪法对公民人身自由的保护包括两个方面：

第一，对公民实施逮捕必须经过法定的机关和程序。所谓逮捕，是在刑事诉讼中，为保证侦查和审判工作的顺利进行，经法定的机关批准或者决定并由专门机关执行，在一定期限内限制犯罪嫌疑人、被告人人身自由的强制措施。逮捕也是刑事诉讼中限制公民人身自由最严厉的强制措施。根据刑事诉讼法的规定，逮捕的条件是：对有证据证明有犯罪事实，可能判处徒刑以上刑罚的犯罪嫌疑人、被告人，采取取保候审、监视居住等方法，尚不足以防止发生社会危险性，而有逮捕必要的，应即依法逮捕；对应当逮捕的犯罪嫌疑人、被告人，如果患有严重疾病，或者是正在怀孕、哺乳的妇女，可以采取取保候审或者监视居住的方法。逮捕的主要程序是：（1）逮捕犯罪嫌疑人、被告人，必须经过人民检察院批准或者人民法院决定，由公安机关执行。即在刑事诉讼中，只有人民检察院才有权决定是否批准公安机关逮捕犯罪嫌疑人；人民检察院自己侦查的案件，如果认为需要逮捕，它自己也可以决定逮捕；人民法院在审理案件的过程中，或者对于自诉案件，如果认为需要逮捕犯罪嫌疑人，也可以作出逮捕决定；对犯罪嫌疑人的逮捕，只能由公安机关执行。（2）公安机关要求逮捕犯罪嫌疑人的时候，应当写出提请批准逮捕书，连同案卷材料、证据，一并移送同级人民检察院审查批准。必要的时候，人民检察院可以派人参加公安机关对于重大案件的讨论。（3）公安机关逮捕人的时候，必须出示逮捕证。逮捕后，除有碍侦查或者无法通知的情形以外，应当把逮捕的原因和羁押的处所，在二十四小时以内通知被逮捕人的家属或者他的所在单位。（4）人民法院、人民检察院对于各自决定逮捕的人，公安机关对于经人民检察院批准逮捕的人，都必须在逮捕后的二十四小时内进行讯问。在发现不应当逮捕的时候，必须立即释放，发给释放证明。根据刑事诉讼法的有关规定，对公民实施逮捕仅限于刑事诉讼的程序，即追究犯罪的程序。逮捕犯罪嫌疑人、被告人是一项十分严肃的刑事强制措施，必须符合法定的条件和程序。

第二，对公民人身自由的剥夺和限制必须依法进行，即必须依照法定的条件和程序进行。本条的这一规定是总结了十年动乱中动辄非法拘禁他人，公民的人身自由得不到保障的深刻教训而作出的。除了逮捕以外，在刑事诉讼中剥夺和限制公民的人身自由的处罚和强制措施，还包括依据刑法对犯罪分子判处徒刑，依据刑事诉讼法对犯罪嫌疑人、被告人采取拘留、取保候审、监视居住、拘传等强制措施。在民事诉讼和行政诉讼中，对于破坏诉讼顺利进行者，司法机关还可以依法实施司法拘留。在行政管理活动中，公安机关还可以依照治安管理处罚条例等法律对违法行为人处以行政拘留以及其他限制人身自由的处罚。需要注意的是，本条规定的禁止“非法”剥夺和限制公民的人身自由，不仅是指必须依照法定的条件和程序，才能限制和剥夺公民的人身自由，而且是指对公民人身自由的限制和剥夺的条件和程序只能“法定”。这个“法定”指的是“法律规定”，即只有法律才能规定限制和剥夺公民人身自由的条件和程序。根据立法法的规定，限制公民人身自由的强制措施和处罚，属于全国人大及其常委会的专属立法权限，即只能制定法律，而且对这一专属立法权全国人大及其常委会不得授权国务院制定行政法规，也不得授权地方人大及其常委会制定地方性法规。

对于禁止非法剥夺和限制公民的人身自由，本条还专门规定了非法拘禁的方式。实践中，非法剥夺和限制公民人身自由的最常见方式就是非法拘禁。所谓非法拘禁，就是故意以非法拘留、禁闭、关押、隔离审查等方式强制公民身体，剥夺公民人身自由的行为。对于非法拘禁的刑事责任，刑法第238条作出明确规定：非法拘禁他人的，处三年以下有期徒刑、拘役、管制或者剥夺政治权利。具有殴打、侮辱情节的，从重处罚。

第三，对公民身体的搜查，也必须经过法定的机关和程序。目前，刑事诉讼法已对搜查公民身体的条件和程序作出具体规定，非依据法律的规定，任何组织和个人都不得擅自搜查公民的身体。根据这部法律的规定，对公民的身体进行搜查必须遵循下列程序：（1）只有为收集犯罪证据，查获犯罪嫌疑人，侦查人员才可以对可能隐藏犯罪证据的人的身体进行搜查。（2）进行搜查，必须向被搜查人出示搜查证，只有在紧急情况下才可以不用搜查证。（3）在搜查的时候，应当有被搜查人或者他的家属，邻居或者其他见证人在场。（4）搜查的情况应当写成笔录，由侦查人员和被搜查人或者他的家属、邻居或者其他见证人签名或者盖章。如果被搜查人或者他的家属在逃或者拒绝签名、盖章，应当在笔录上注明。非法搜查公民身体，是一种犯罪行为。根据刑法第245条的规定，非法搜查他人身体的，处三年以下有期徒刑或者拘役，司法工作人员滥用职权犯此罪的，要从重处罚。

 

第三十八条  中华人民共和国公民的人格尊严不受侵犯。禁止用任何方法对公民进行侮辱、诽谤和诬告陷害。

【释义】  本条是关于公民的人格尊严不受侵犯的规定。

对于公民的人格尊严受保护问题，前几部宪法没有作出规定。十年动乱中，各种各样的批斗会、游行示众、大小字报铺天盖地，广大干部群众受到残酷迫害，人格尊严根本得不到保障。1982年宪法总结这一历史教训，作出了保护公民人格尊严的规定。

所谓人格尊严不受侵犯也就是指公民的人格权不受侵犯。人格权是法律上作为权利和义务主体的人的资格，也是做人的起码资格。人格权有广义和狭义之分。广义的人格权包括公民的生命权、健康权、身体权、姓名权、肖像权、名誉权、荣誉权、隐私权等等；狭义的人格权通常是指公民的名誉权。对于本条规定的公民人格权适宜做广义的理解。目前，我国的人格权法律制度已基本建立起来。根据民法通则等法律的规定，公民人格权的内容包括生命健康权、姓名权、名誉权、荣誉权、肖像权、婚姻自主权等。如《民法通则》第98条规定：“公民享有生命健康权。”第99条规定：“公民有姓名权，有权决定、使用和依照规定改变自己的姓名，禁止他人干涉、假冒、盗用。”第100条规定：“公民享有肖像权，未经本人同意，不得以营利为目的使用公民的肖像。”第101条规定：“公民、法人享有名誉权，公民的人格尊严受法律保护，禁止用侮辱、诽谤等方式损害公民、法人的名誉。”第102条规定：“公民、法人享有荣誉权，禁止非法剥夺公民、法人的荣誉称号。”

所谓“尊严”，是指人的自尊心不受伤害、个人价值不被贬低的权利。人格尊严不受侵犯，是做人的一个基本条件，也是社会文明进步的一个基本标志。

所谓“侮辱”是指使用暴力或者其他方法，公然贬低他人人格、损害他人名誉的行为。这种行为通常包括两种情况，一是用暴力等强制方法对他人进行侮辱；二是用言词或者书面方式当众或者公开对他人进行侮辱。“公然”是指在公开场合或者在其他使众多人知道的情况下对他人进行侮辱。

所谓“诽谤”是指故意捏造并散布虚假事实，无中生有，损害他人人格尊严的行为。

所谓“诬告陷害”是指为对某一公民达到陷害目的，通过捏造虚假事实，以口头的、书面的、署名的或者匿名的等方式，向有关机关或者单位作虚假告发的行为。

侮辱、诽谤和诬告陷害都是侵犯公民人格尊严的行为，为宪法和法律所禁止。除了上述民法通则对这些侵权行为有关民事责任的规定外，我国刑法还分别规定了侮辱罪、诽谤罪和诬告陷害罪，规定了实施这些侵权行为所应当承担的刑事法律责任。刑法第246条规定：“以暴力或者其他方法公然侮辱他人或者捏造事实诽谤他人，情节严重的，处三年以下有期徒刑、拘役、管制或者剥夺政治权利。”第243条规定：“捏造事实诬告陷害他人，意图使他人受到刑事追究，情节严重的，处三年以下有期徒刑、拘役或者管制；造成严重后果的，处三年以上十年以下有期徒刑。”“国家工作人员犯前款罪的，从重处罚。”

 

第三十九条  中华人民共和国公民的住宅不受侵犯。禁止非法搜查或者非法侵入公民的住宅。

【释义】  本条是关于公民的住宅权不受侵犯的规定。

前几部宪法都规定公民的住宅不受侵犯。本条总结十年动乱中随意侵入公民住宅，实施抄家、揪斗等严重侵犯公民权利行为的教训，在保留前几部宪法规定的基础上，进一步明确规定，禁止非法搜查或者非法侵入公民的住宅。

住宅是指公民生活和居住的固定场所，也是公民个人财产的主要存放场所，是公民赖以生存的主要条件。西方国家，住宅被称为个人的城堡。禁止非法搜查或者非法侵入公民的住宅，是各国保障人权的基本做法。住宅实际是公民人身自由的延伸，同时，与公民的财产权、休息权、隐私权以及人格尊严具有密切联系。世界人权宣言第12条规定：“任何人的私生活、家庭、住宅和通信不得任意干涉”，说明住宅与私生活、家庭和通信都有着密切联系。

公民住宅的范围不仅包括通常所说的私人住房，还包括固定的宿舍、旅馆、办公室等居住场所；不仅包括建筑结构内部的居住场所，还应当包括建筑结构外部的得以侵犯公民私生活的场所、器具等。比如，在房屋外部的某一部位安装窃听器或者监视器用以窃听或者窥视公民的私生活，就属于对公民住宅的侵犯。

为保证公民的住宅权不受侵犯，本条明确规定，禁止非法搜查或者非法侵入公民的住宅。这包括以下含义：第一，对公民住宅的搜查和侵入必须依据法律规定的条件和程序，任何行政法规或者地方性法规都不得对搜查或者侵入公民住宅的条件和程序作出规定。第二，禁止非法搜查公民的住宅，主要是对公共权力而言的。对公民的住宅进行搜查是一项重要的刑事侦查方法。刑事诉讼法第109条规定了对公民的住宅进行搜查的条件，即“为了搜集犯罪证据、查获犯罪人，侦查人员可以对犯罪嫌疑人以及可能隐藏罪犯或者犯罪证据的人的身体、物品、住处和其他有关的地方进行搜查。”刑事诉讼法还分别规定了对公民的住宅进行搜查的程序，即：进行搜查，必须向被搜查人出示搜查证；在搜查的时候，应当有被搜查人或者他的家属、邻居或者其他见证人在场；搜查的情况应当写成笔录，由侦查人员和被搜查人或者他的家属，邻居或者其他见证人签名、盖章。不符合刑事诉讼法规定的上述条件和程序，任何人、任何机关和组织都不得对公民的住宅进行搜查。第三，禁止非法侵入他人住宅。所谓非法侵入他人住宅，是指非司法机关工作人员未依据法律规定就擅自进入他人住宅，或者未经主人同意而侵入他人住宅的行为。我国刑法第245条将非法侵入他人住宅的行为作为犯罪予以规定，并规定了相应的刑事处罚。

 

第四十条  中华人民共和国公民的通信自由和通信秘密受法律的保护。除因国家安全或者追查刑事犯罪的需要，由公安机关或者检察机关依照法律规定的程序对通信进行检查外，任何组织或者个人不得以任何理由侵犯公民的通信自由和通信秘密。

【释义】  本条是关于公民的通信自由和通信秘密受到保护的规定。

一、通信自由和通信秘密的含义

通信自由是指公民通过书信、电话、电报、传真、电子邮件等方式，自主地与他人进行交往的自由。通信秘密是指公民与他人进行交往的信件、电话、电报、电子邮件等所涉及的内容，任何个人、任何组织或者单位都无权非法干预，无权偷看、隐匿、涂改、弃毁、扣押、没收、泄露或者窃听。通信自由和通信秘密相互联系，不可分割，通常又称为秘密通讯的自由。只有通信自由权，通信秘密得不到保护，则通信自由权也不能实现。如果只有通信秘密权，而通信自由得不到保护，则通信秘密也没有意义。当然，通信自由与通信秘密也有一定的区别，主要是通信自由强调的是通讯交流的权利受法律保护，更多地属于表达自由的范畴；通信秘密强调的是通信内容不受干预，更多属于隐私权的范畴。

通信自由和通信秘密是公民十分重要的宪法权利，核心在于保护公民的隐私权。各国所以将通信自由和通信秘密作为一项重要的宪法权利予以保护，概因该项权利和自由属于两人以上交换意见，以秘密方式进行之，而不容许任何他人侵犯的自由。现代社会的情形异常复杂，人类为求达到生活上圆满的目的，与志同道合者共相为谋，不免有许多不可泄露的秘密，倘在互相交换秘密之时，被他人侵犯，而致暴露于世，则个人生活必蒙不良的影响。可见，公民精神活动的自由，公民的隐私权，对于实现公民的其他权利和自由，对于实现人的自身发展，具有十分重要的意义。没有精神活动自由，没有隐私权，实际无异于使人的一切活动时时处于光天化日之下，使人的自由和尊严不复存在，而通信自由和通信秘密则是保护公民精神自由和隐私权的十分重要的屏障。本条对公民通信自由和通信秘密的规定，其基本的初衷也是通过保护公民的精神自由和隐私权，以维护人的尊严和自由，进一步实现公民的其他权利和自由，促进人的自身发展。

对通信自由和通信秘密，应当着重说明的是通信秘密的含义。根据本条的规定，对通信秘密的理解应当从以下几个方面进行：一是享有通信秘密权的主体，应当属于公民个人，而不包括有关单位、组织。本条规定的通信秘密旨在保护公民个人的隐私权利，有关单位或者组织的通信秘密属于国家秘密或者商业秘密的范围。二是通信秘密所保护的信息，既包括公民在通讯中依照法律不应当公开的未公开的信息，也包括已经公开的但应当受法律保护而不公开的信息。三是通信秘密的范围，不仅包括通信的内容，还包括与通信内容相关的资料。通信方式包括邮政通信和电信通信两种方式。其中，邮政通信秘密的范围，不仅包括纸质信件的内容，还包括与信件相关的邮政编码、发件人、收件人、通信地址等资料。电信通讯秘密的范围，不仅包括电报、电话、寻呼机、电子邮件中的内容，还包括与通信通讯相关的主叫号码、被叫号码、联络时间、通话次数、通话地点等资料。

二、对通信自由和通信秘密的限制

对通信自由和通信秘密的限制需要从以下几个方面理解：

1限制通信自由和通信秘密的理由。限制通信自由和通信秘密的理由通常有两个，即侦查刑事犯罪的需要以及保护国家安全的需要。这也是各国普遍的做法。根据本条的规定，公民的通信自由和通信秘密只有在两种情况下受到限制：一是出于国家安全的需要。根据国家安全法第4条的规定，危害国家安全的行为，是指境外机构、组织、个人实施或者指使、资助他人实施的，或者境内组织、个人与境外机构、组织、个人相勾结实施的下列危害中华人民共和国国家安全的行为：（一）阴谋颠覆政府，分裂国家，推翻社会主义制度的；（二）参加间谍组织或者接受间谍组织及其代理人的任务的；（三）窃取、刺探、收买、非法提供国家机密的；（四）策动、勾引、收买国家工作人员叛变的；（五）进行危害国家安全的其他破坏活动的。具备上述危害国家安全行为之一的，国家安全机关都可以依法限制行为人的通信自由和通信秘密。二是出于追查刑事犯罪的需要。刑法规定了各种犯罪行为。对于实施犯罪行为的人可以限制其通信自由和通信秘密。但需要注意的是，由于限制通信自由和通信秘密是严重侵入公民隐私的行为，其对公民权利的侵犯极有可能超过侦查犯罪所需的必要限度，因此，即使是出于追查刑事犯罪的需要，对采取这一措施也必须十分慎重。只有对那些严重的刑事犯罪才可以限制犯罪嫌疑人的通信自由和通信秘密，同时，也只有在穷尽了其他侦查手段而仍然不能取得证据时，才可以通过限制犯罪嫌疑人的通信自由和通信秘密来获取证据。除了这两个理由之外，对于违反行政纪律或者党内纪律的行为以及其他的违法行为，一律不得通过窃听电话、开拆信件等限制通信自由和通信秘密的方式来获取证据。

2限制通信自由和通信秘密的主体。根据本条的规定，限制通信自由和通信秘密的主体只有两个，即公安机关和检察机关。1983年全国人大常委会决定将国家安全机关从公安机关中分离出来，并授权国家安全机关行使部分侦查职权，因此，国家安全机关也有权限制公民的通信自由和通信秘密。国家安全法第10条规定：“国家安全机关因侦查危害国家安全行为的需要，根据国家有关规定，经过严格的批准手续，可以采取技术侦查措施。”对这三类主体的权力，邮政法第4条的规定是：“通信自由和通信秘密受法律保护。除因国家安全和追查刑事犯罪的需要，由公安机关、国家安全机关或者检察机关依照法律规定的程序对通信进行检查外，任何组织或者个人不得以任何理由侵犯他人的通信自由和通信秘密。”对这三个特定机关限制公民通信自由和通信秘密的职权，刑事诉讼法等法律也都作出了规定。但除了这三机关外，我国的监狱机关依照法律规定也有权限制公民的通信自由和通信秘密。监狱法第47条规定：“罪犯在服刑期间可以与他人通信，但是来往信件应当经过监狱检查。监狱发现有碍罪犯改造内容的信件，可以扣留。罪犯写给监狱的上级机关和司法机关的信件，不受检查。”

但是，实践中，除了公安机关、检察机关、国家安全机关限制公民的通信自由和通信秘密外，纪检、监察、工商、税务、银行、审计、律师等部门和个人也经常要求对公民和有关组织的通信资料等采取查询等限制性措施。依据本条的规定，这些部门没有权力限制公民的通信自由和通信秘密。

3限制通信自由和通信秘密的程序。限制通信秘密的具体程序，包括谁有权提出限制请求、谁有权发出限制命令、谁去执行限制命令、执行限制命令的方式，以及限制通信自由和通信秘密的期间等内容。从国外法律的规定来看，对公民通信自由和通信秘密的限制都有着相当严格的程序，其中，比较重要的规律是，具体的侦查机关有权提出申请，但只有在取得另一个机关的批准命令后，该侦查机关才可以去执行。这个批准的机关就是法院。由法院对限制通信自由和通信秘密的请求进行审查和批准，是保证这一侦查措施中立和公正的需要，也是保证公民的通信自由和通信秘密不受无辜侵犯的前提。我国的相关法律虽然规定了限制通信自由和通信秘密的条件和主体，但是，对具体的限制程序却没有规定。实践中，公安机关、检察机关和国家安全机关对通信自由和通信秘密的限制主要是自行决定、自行执行的，具体的审批审结也都是在执行机关内部办理。这在一定程度上对保护公民的通信自由和通信秘密是不利的。

4通信部门予以协助的义务。侦查机关对通信自由和通信秘密予以限制，必须有电信部门的具体协助。但是，电信部门本身不是侦查机关，它没有职权去限制公民的通信自由和通信秘密。相反，电信部门与电信用户之间的关系经常是市场上的顾客与商家的关系，对用户通信工具的限制直接关系到电信部门的经济利益。这里涉及的问题是，电信部门协助侦查机关限制公民的通信自由和通信秘密，实际是企业代为完成了国家任务。对企业代为完成国家任务的情形和条件必须由国家作出严格的规定。根据国家的规定，电信部门在特定情形下有义务协助侦查机关限制公民的通信工具，而电信部门因此而带来的经济损失，应当由国家给予补偿。

三、对通信秘密和通信自由的保护和限制须由法律规定

通信自由和通信秘密与公民的人身自由、言论自由、人格尊严、隐私权等权利和自由都有密切联系，是公民的一项十分重要的权利和自由。根据本条的规定，这一宪法上的权利和自由，直接受到国家法律的保护，国家应当制定法律对这一权利和自由进一步作出保护性规定。同时，对这一权利和自由的限制也必须以法律为依据，由法律直接规定限制这一权利的具体条件和程序。而法律对限制条件和程序的规定又必须以本条的规定为原则，即除因国家安全或者追查刑事犯罪的需要，由公安机关或者检察机关依照法律规定的程序对通信进行检查外，任何组织或者个人不得以任何理由侵犯公民的通信自由和通信秘密。在国家安全或者追查刑事犯罪的需要之外，法律不得再规定其他可以限制通信自由和通信秘密的条件；在公安机关（包括国家安全机关）或者检察机关之外，法律也不得再规定其他任何机关有权限制公民的通信自由和通信秘密。本条规定的这一原则对于用法律进一步保护公民的通信自由和通信秘密具有十分重要的意义。在这一原则之下，法律所能做的规定就是，进一步列举和限制基于维护国家安全需要以及追查刑事犯罪需要而须限制公民通信自由和通信秘密的具体情形；进一步明确公安机关（包括国家安全机关）或者检察机关限制公民通信自由和通信秘密的具体程序；进一步明确侵犯公民通信自由和通信秘密的法律责任。对于前两者，目前的法律规定还很不具体。对于侵犯公民通信自由和通信秘密的法律责任，国家安全法第21条规定，任何个人和组织都不得非法生产、销售、持有、使用窃听、窃照等专用间谍器材。第29条规定，对非法持有、使用专用间谍器材的，国家安全机关可以依法对其人身、物品、住处和其他有关的地方进行搜查；对其非法持有、使用的间谍器材予以没收。刑法也对非法生产、销售、使用专用间谍器材的处罚作出明确规定。此外，刑法将隐匿、毁弃或者非法开拆他人信件，侵犯公民通信自由和通信秘密情节严重的行为，规定为犯罪。治安管理处罚条例规定，对侵犯公民通信自由权利尚不构成犯罪的行为，给予行政处罚。

现在，随着现代通讯技术的飞速发展，侵犯公民通信自由和通信秘密的现象越来越严重，如何在实现公民的通信自由、保护通信秘密和维护国家安全与公共利益之间寻找科学的平衡，已经成为我们面临的一项紧迫课题。由最高立法机关制定专门法律对限制通信秘密的标准、范围、具体审批程序以及补救措施等作出具体规定，十分必要。

 

第四十一条  中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。

对于公民的申诉、控告或者检举，有关国家机关必须查清事实，负责处理。任何人不得压制和打击报复。

由于国家机关和国家工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有依照法律规定取得赔偿的权利。

【释义】  本条是关于公民对国家机关及其工作人员的监督和取得赔偿权利的规定。

一、公民监督权的必要性

在我国，国家的一切权力属于人民。人民可以用直接民主的方式，自己直接行使当家作主的权利，但主要还是通过间接民主的方式，选举自己的代表组成各级国家政权机关，代替人民行使当家作主的权力。对于人民群众个人直接行使权力，就不存在自己监督自己的问题。但是，对于人民通过选举产生各级国家机关及其工作人员，代替人民行使权力，就存在一个接受人民监督的问题。在国家机构及其工作人员代替人民行使权力的过程中，人民必须通过各种途径和形式对他们实行监督，以保证各级国家机关及其工作人员不折不扣地代替人民行使权力，全心全意为人民服务。本条规定的公民的各项权利就是对国家机关及其工作人员的重要的监督权利。

二、宪法对公民监督权规定的不断完善

对于人民对国家机构及其工作人员的监督权利，1954年宪法的规定是：“中华人民共和国公民对于任何违法失职的国家机关工作人员，有向各级国家机关提出书面控告或者口头控告的权利。由于国家机关工作人员侵犯公民权利而受到损害的人，有取得赔偿的权利。”1975年宪法的规定是：“公民对于任何违法失职的国家机关工作人员，有向各级国家机关提出书面控告或者口头控告的权利，任何人不得刁难、阻碍和打击报复。”1978年宪法的规定是：“公民对于任何违法失职的国家机关和企业、事业单位的工作人员，有权向各级国家机关提出控告。公民在权利受到侵害的时候，有权向各级国家机关提出申诉。对这种控告和申诉，任何人不得压制和打击报复。”

1982年修改宪法时，总结前几部宪法的规定，结合公民监督各级国家机关及其工作人员的具体情况，对公民的这种监督权利作出了更为全面、具体的规定，对前几部宪法的规定有重要的完善：一是扩大了监督对象的范围。前几部宪法规定的监督对象，仅限于各级国家机关工作人员，但实际上，不仅是国家机关工作人员，国家机关作为一个整体，也应当接受公民的监督，因此，本条规定，各级国家机关也是公民监督的对象。二是放宽了国家机关及其工作人员接受公民监督的条件。根据前几部宪法的规定，公民只能对违法失职的国家机关工作人员进行监督，但实践表明，国家机关及其工作人员不符合人民利益的所作所为，不仅限于违法失职方面的行为，还包括其他方面的不负责行为、不适当行为、效率不高行为等等，因此，根据本条的规定，国家机关及其工作人员即使没有违法失职的行为，人民群众对他们的工作情况或者其他方面的情况也有提出批评和建议的权利。三是进一步明确了国家机关对于公民监督的处理要求。宪法要求对于公民的申诉、控告或者检举，有关国家机关必须查清事实，负责处理，并强调任何人不得压制和打击报复。四是取消了1978年宪法中有关公民监督企业事业单位违法失职的工作人员的规定，因为企业事业单位本身并不由人民直接或者间接选举产生，其工作人员的情况也比较复杂，不宜规定直接由公民进行监督。五是增加规定，公民不得捏造或者歪曲事实对国家机关及其工作人员进行诬告陷害。对国家机关及其工作人员的违法失职行为，公民有提出申诉、控告或者检举的权利，但是这种权利不得被故意地错误或者违法使用，任何公民都不得假借申诉、控告或者检举为名，捏造或者歪曲事实对国家机关及其工作人员进行诬告陷害。为此，刑法专门设立了诬告陷害的罪名，对于捏造或者歪曲事实进行诬告陷害，情节严重的行为，规定了相应的刑事责任。

三、公民监督权的具体内容

本条所规定的国家机关是指国家的各级权力机关、行政机关、审判机关、检察机关及其所属部门；所规定的国家工作人员，是指上述国家机关的领导人员和普通工作人员。

批评权是指公民对国家机关及其工作人员在工作中的缺点和错误，提出批评意见的权利。

建议权是指公民为帮助国家机关及其工作人员改进工作，对国家机关及其工作人员的各项工作，提出意见和建议的权利。

控告权是指公民向有关国家机关指控或者告发某些国家机关及其工作人员各种违法失职行为的权利。包括到司法机关就有关的刑事诉讼、民事诉讼和行政诉讼的案件进行告发，到党的纪律检查机关告发，到行政机关告发等。

申诉权是指公民对本人及其亲属所受到的有关处罚或者处分不服，或者受到不公正的待遇，向有关国家机关陈述理由、提出要求的权利。申诉分为法律中的申诉和非法律中的申诉。法律中的申诉是指公民对已经发生法律效力的判决或者裁定不服，而向上级司法机关申诉的行为。非法律中的申诉是指公民对有关国家机关给予的处分或者处罚不服而向司法机关以外的国家机关提出的申诉。

检举权是指公民对国家机关及其工作人员违法失职行为向有关国家机关予以揭发的权利。

四、公民取得赔偿权

取得赔偿权是指由于国家机关和国家工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有依照法律规定取得赔偿的权利。民法通则规定，国家机关或者国家工作人员在执行职务过程中，侵犯公民、法人的合法权益造成损害的，应当承担民事责任。行政诉讼法规定，公民、法人或者其他组织的合法权益受到行政机关或者行政机关工作人员作出的具体行政行为侵犯造成损害的，有权请求赔偿。国家赔偿法是我国保护公民合法权益的一部重要法律，规定了国家机关和国家工作人员违法行使职权，侵犯公民合法权益的国家赔偿责任。

 

第四十二条  中华人民共和国公民有劳动的权利和义务。

国家通过各种途径，创造劳动就业条件，加强劳动保护，改善劳动条件，并在发展生产的基础上，提高劳动报酬和福利待遇。

劳动是一切有劳动能力的公民的光荣职责。国有企业和城乡集体经济组织的劳动者都应当以国家主人翁的态度对待自己的劳动。国家提倡社会主义劳动竞赛，奖励劳动模范和先进工作者。国家提倡公民从事义务劳动。

国家对就业前的公民进行必要的劳动就业训练。

【释义】  本条是关于公民劳动权利和义务的规定。

一、劳动权利的内容

劳动的权利是指有劳动能力的公民有获得社会工作的资格。它包括三部分内容：一是公民有按照自己的劳动能力获得劳动的机会；二是公民在劳动中有获得适当劳动条件的权利；三是公民享有根据劳动的数量和质量取得劳动报酬和其他劳动所得的权利。劳动权是公民的一项基本权利，也是公民实现自身价值的最重要的途径。生产资料的社会主义公有制为劳动者和生产资料的结合提供了可能，因此，在社会主义条件下，国家和社会应当为劳动者提供和创造就业机会，努力保证每个有劳动能力的人都能获得劳动机会，享有适当的劳动条件，取得应得的劳动报酬。本条规定了国家实现公民劳动权利的基本政策。这一政策包括四个方面的内容：第一，国家通过各种途径，创造劳动就业条件，广开就业门路，扩大就业范围；第二，国家加强劳动保护，改善劳动条件，加强和改善为劳动者在劳动过程中的安全和健康而采取的各种劳动保险和安全措施；第三，国家对就业前的公民进行必要的劳动就业训练，以保障其就业时能掌握初步的劳动技能；第四，国家在发展生产的基础上，提高劳动报酬和福利待遇，最终使生产成为满足人民群众日益增长的物质和文化生活的需要。

为实现公民的劳动权利，1994年全国人大常委会制定了专门的劳动法。这部法律对公民的劳动权利作出进一步规定，即：劳动者享有平等就业和选择职业的权利；取得劳动报酬的权利；休息休假的权利；获得劳动安全卫生保护的权利；接受职业和技能培训的权利；享受社会保险和福利的权利；提请劳动争议处理的权利以及法律规定的其他劳动权利。为实现公民的各项劳动权利，劳动法还对促进就业、劳动合同和集体合同、工作时间和休息休假、劳动工资、劳动安全卫生、女职工和未成年工特殊保护、职业培训、社会保险和福利、劳动争议、监督检查以及法律责任等事项作出了具体规定，为充分实现社会主义劳动者的劳动权利提供了法律保障。

二、劳动义务的含义

1982年修改宪法时在本条增加的一个重要内容，就是规定劳动不仅是公民的基本权利，还是公民的一项重要义务。为什么要规定劳动是公民的义务呢？这主要是因为，在社会主义条件下，劳动已经不单纯是公民个人谋生的手段，而且也是公民为社会主义国家和集体利益做贡献的重要方式，为不断提高经济文化的发展水平，不断改善人民群众的物质文化生活水平，繁荣社会主义物质文明和精神文明，建设繁荣富强的社会主义国家，公民应当对国家和社会承担起劳动的义务。因此，劳动既是公民的权利，也是公民的光荣义务。所谓劳动的义务，就是指有劳动能力的公民，应当以国家主人翁的态度对待劳动，忠于职守，遵守劳动纪律，完成劳动任务，将劳动视为自己的一项职责。

具体地说，公民的劳动义务有以下几层含义，第一，劳动是一切有劳动能力的公民的光荣职责；第二，国有企业和城乡集体经济组织的劳动者应当以国家主人翁的态度对待劳动；第三，劳动是一切有劳动能力的公民获得报酬的条件；第四，国家提倡社会主义劳动竞赛，奖励劳动模范和先进工作者；第五，国家提倡公民从事义务劳动。

 

第四十三条  中华人民共和国劳动者有休息的权利。

国家发展劳动者休息和休养的设施，规定职工的工作时间和休假制度。

【释义】  本条是关于劳动者有休息权利的规定。

关于劳动者的休息权，1954年宪法和1975年宪法的规定是：“劳动者有休息的权利”。1978年宪法的规定是：“劳动者有休息的权利。国家规定劳动时间和休假制度，逐步扩充劳动者休息和休养的物质条件，以保证劳动者享受这种权利。”本条基本保留了1978年宪法的规定，同时对国家扩充劳动者的休息和休养的物质条件作了适当的修改。

劳动者的休息权是指为了提高劳动效率，保障劳动者的生活和健康，根据有关法律和制度的规定，劳动者所享有的休息和休养的权利。劳动者的休息权和劳动权是密切联系的，也可以说是劳动权的一个方面。休息权既可以保护劳动者的身体健康，提高劳动效率，也可以为劳动者提供一定时间参加文化和社会活动，丰富劳动者的文化生活和社会生活，提高生活质量。

在我国，劳动者的休息权主要是通过国家规定的工作时间和休假制度予以实现的。工作时间是指劳动者根据国家和企业事业单位的规定，从事劳动的时间。休假制度是劳动者根据国家和企业事业单位的规定，所享有的暂离工作岗位，保留工资进行休息和休假的制度。根据劳动法的规定，国家实行劳动者每日工作时间不超过八小时、平均每周工作时间不超过四十小时的工时制度；用人单位应当保证劳动者每周至少休息一日；用人单位在元旦、春节、国际劳动节、国庆节以及法律、法规规定的其他节假日，应当依法安排劳动者休假；国家实行带薪年休假制度，劳动者连续工作一年以上的，享受带薪年休假。

除了规定劳动者的工作时间和休假制度以外，本条还规定，国家发展劳动者休息和休养的设施。这主要是指国家根据劳动者享受休息权的需要，在生产发展和国民经济发展的基础上，不断扩大和改善用于劳动者休息和休养的物质条件。

 

第四十四条  国家依照法律规定实行企业事业组织的职工和国家机关工作人员的退休制度。退休人员的生活受到国家和社会的保障。

【释义】  本条是关于国家实行退休制度的规定。

对公民的退休权问题，前几部宪法没有作出规定，考虑到退休权是公民的一项比较重要的权利，1982年宪法就在本条新增加了这一规定。

退休是指企业事业组织的职工和国家机关工作人员达到一定年龄时，退出原来的生产和工作岗位，并按照规定领取一定的退休金。

根据本条的规定，我国实行的退休制度包括以下内容：第一，实行国家退休制度的对象是指企业事业组织的职工以及国家机关的工作人员。第二，国家和社会保障退休人员的生活。第三，有关退休制度的具体事项由国家法律予以规定。目前，我国已经制定了一系列法律法规，对职工和国家工作人员的退休年龄、退休条件以及退休后的生活待遇作出规定。

 

第四十五条  中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。

国家和社会保障残废军人的生活，抚恤烈士家属，优待军人家属。

国家和社会帮助安排盲、聋、哑和其他有残疾的公民的劳动、生活和教育。

【释义】  本条是关于国家实行社会保障制度的规定。

一、公民获得物质帮助的情况

根据本条的规定，公民获得物质帮助的情况是年老、疾病或者丧失劳动能力。“年老”是指公民在国家规定的职工退休年龄以上，已没有劳动能力或者不适于继续参加劳动。“疾病”是指公民因为患有某种疾病无能力或者不适于继续参加劳动。“丧失劳动能力”是指包括年老、疾病或者其他原因而失去劳动能力。具备上述三个条件之一，公民即有权从国家和社会获得物质帮助。国家的物质帮助是指政府有关部门如民政、劳动等部门向上述公民提供基本生活条件方面的物质帮助。社会的物质帮助是指集体经济组织、人民团体、群众自治组织以及社会其他方面提供的各类物质帮助。

随着改革的逐步深化和市场经济的建立和完善，社会生活中出现了一种新现象，即公民的失业。公民一旦失业，其物质生活就很难得到保障，这就提出一个问题，失业的公民是否能享受国家和社会的物质帮助？从本条规定的“年老”、“疾病”和“丧失劳动能力”三种情况来看，并不包括“失业”公民应当享受物质帮助的情况。但是，随着情况的发展变化，特别是根据宪法规定公民获得社会保障权的精神，可以认为，失业公民应当有权获得国家和社会的物质帮助。1982年宪法修改时，受计划经济的影响还比较大，当时农村居民不存在失业现象，城市居民的工作也主要是通过计划手段安排分配的，因此失业还没有成为社会问题，因此，本条没有将失业列为获得社会保障的情况之一是可以理解的。但是，现在，公民的失业已经成为一种社会现象，需要引起国家和社会的重视和关怀。宪法规定公民有从国家和社会获得物质帮助的权利，基本的出发点是，保障每个公民享有维持相当的物质生活水准的权利，是国家的一项基本义务，即任何公民在通过自己的能力不能达到基本的物质生活水准时，国家都有给予其特殊帮助和照顾的义务。因此，从这一出发点看，公民失业，应当有获得国家和社会物质帮助的权利。

二、国家发展社会保障事业

根据本条的规定，国家努力发展社会保障事业。国家社会保障事业发展的状况，直接关系到人民群众物质文化生活水平的整体发展，关系到社会稳定，关系到社会主义优越性的发挥。年老、疾病或者丧失劳动能力的公民，有权从国家社会两个方面获得物质帮助。但国家在提供物质帮助方面应当起主要作用。为使公民能更好地享受到各类物质帮助，国家需要大力发展社会保障事业。具体说来，要在以下三个方面大力发展社会保障事业：（1）发展社会保险事业。社会保险是通过保险方式为公民在年老、患病、丧失劳动能力等情况下提供各种帮助措施的总称。（2）发展社会救济事业。社会救济包括对既无人供养又丧失劳动能力的人的救济，也包括对因自然灾害或者其他不幸事故而受到灾难者的救济。（3）发展医疗卫生事业。

三、特殊群体的物质帮助

保障残废军人生活、优抚军烈属，以及帮助残疾人，也是发展社会保障事业的重要组成部分。残废军人是为了保家卫国而使自己的身体致残，军烈属为了保家卫国而献出了亲人的生命，国家应当对他们的生活给予照顾和实行优抚。根据本条的规定，保障残废军人生活、优抚军烈属的内容包括三个方面：（1）国家和社会保障残废军人的生活，即国家和社会两个方面，对因参加战斗或者因执行其他公务而负伤致残的中国人民解放军、武警部队指战员，根据有关规定，予以优抚，保障他们的生活。（2）国家和社会抚恤烈士家属，即国家和社会对在革命斗争中和其他革命工作中为了革命事业而牺牲了自己生命的人的家属予以照顾。（3）优待军人家属，即国家和社会对现役军人的直系亲属、配偶以及其他亲属予以优待、照顾。保障残废军人的生活，抚恤烈士家属，优待军人家属，不仅是国家的责任，也是全社会的责任。社会组织、人民团体、村民委员会、居民委员会等都应当组织人民群众帮助和照顾残废军人和军烈属的生活，使他们无后顾之忧，一心一意保家卫国。

本条规定中“残废军人”中的“残废”一词并不准确，应当改为“残疾”，因为军人残疾而不“废”。

此外，依据本条的规定，国家和社会还努力保障残疾人等弱势社会群体的利益。国家和社会帮助安排盲、聋、哑和其他有残疾的公民的劳动、生活和教育。为落实宪法的这一规定，国家制定了残疾人权益保障法，对有关保障残疾人权益的事项作出了详细规定。

 

第四十六条  中华人民共和国公民有受教育的权利和义务。

国家培养青年、少年、儿童在品德、智力、体质等方面全面发展。

【释义】  本条是关于公民受教育的权利和义务的规定。

关于公民的受教育权问题，1954年宪法的规定是：“中华人民共和国公民有受教育的权利。国家设立并且逐步扩大各种学校和其他文化教育机构，以保证公民享受这种权利。”“国家特别关怀青年的体力和智力的发展。”1975年宪法的规定是，公民有受教育的权利。1978年宪法的规定是：“公民有受教育的权利。国家逐步增加各种类型的学校和其他文化教育设施，普及教育，以保证公民享受这种权利。”“国家特别关怀青少年的健康成长。”本条规定基本保留了1954年宪法和1978年宪法的有关规定，同时，由于国家发展各类学校及文化教育设施的内容，在本法第19条有关国家教育制度的内容中已有规定，因此在本条就不再作规定。

根据本条规定，“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务”。国家以宪法为依据，也相继制定了以教育法为基础的一系列法律法规。但在理论和实践中，对公民受教育的权利和义务，各方面的理解还有很大的差距。比如，有人提出，什么是公民受教育的权利？受教育权是天赋人权还是公民的一项社会权利？受教育权与平等权是什么关系？有人提出，既然受教育是公民的一项权利，那么为什么不可以放弃它呢？既然是权利，为什么又同时成为一项义务呢？愿不愿接受教育是纯属个人的选择，一个人就是厌恶读书，国家凭什么课予其受教育的义务，又如何强制其履行受教育的义务？即使认可公民有受教育的义务，有人又提出，根据宪法的规定，受教育的义务究竟是谁的义务？是父母的义务，还是儿童、少年的义务？如果是儿童、少年的义务，他还不具备完全的民事行为能力，又如何去承担义务？公民究竟是有终身受教育的义务，还是仅限于儿童、少年时代才有受教育的义务呢？等等。

一、公民受教育的权利

受教育的权利，是指公民有从国家获得接受教育的机会以及接受教育的物质帮助的权利。其中，教育的形式有学校教育、社会教育、成人教育、自学等。教育内部的等级包括学龄教育、初等教育、中等教育、高等教育以及职业教育等。理解公民的受教育权问题应当从以下两个方面进行：

一是受教育权概念的特点问题。受教育权的概念有以下特点：

1受教育权概念具有很大的包容性。教育是涉及人类心灵的活动，以求得人的心性发展为目标。而达到人的心性发展目标的渠道十分广阔复杂，也即教育的方式具有多样化的特点。只要是能获得人的心性发展的手段和途径，都可以称之为教育。但是，如果将任何一种手段和途径的运用都称之为公民的受教育权，都需要进行宪法和法律的保护，则会存在很多问题。国外的情况姑且不论，仅从我国的教育法律规定来看，所谓公民的受教育权种类就包括公民在高等教育方面的权利，在义务教育方面的权利以及在职业教育方面的权利。这还是主要从教育的等级来划分的。从教育体制的区别来划分，还包括公办教育和民办教育。从教育的领域来划分，还包括社会科学的教育、自然科学教育以及国防教育等等。从教育的方式来看，还包括普通教育、特殊教育、政治思想教育、劳动教养、对犯罪分子的改造等等。乃至我们在日常生活和工作中的任何涉及启发个人心智的活动，大到参加一次会议，小到个人之间的谈话，都涉及所谓教育以及受教育权的问题。与此相适应，涉及教育的问题不仅有专门的法律法规予以规定，同时也散见于各种非专门的法律法规之中。所以，我们虽然可以主要地将教育以及受教育权的问题界定于义务教育、高等教育、科普教育、职业教育乃至国防教育、民办教育等已有法律规定的领域，但必须承认，受教育权是个相当有包容性的概念。

２受教育权是人与生俱来的权利。受教育权的这一性质是由人的社会性所决定的，也是由人类历史发展的规律所决定的。人的社会性决定了人必须受教育，才能获得身心的发展，成为社会中合格的一员，实现个人的其他自由和权利。人类历史发展的规律决定了，人作为社会的一员，只有受到教育，才能适应社会和历史发展的要求，才能做社会和国家的主人，并在社会和历史的发展中起推动作用。

３受教育权是实现其他人权的基础。受教育权是公民文化权利的重要内容。但是，这一权利在很大程度上决定了公民其他权利实现的程度。公民在政治方面的言论、出版、选举等自由和权利的实现程度，需要取决于其受教育的程度。公民在经济方面的一系列权利也受到其受教育的程度的制约。即使公民劳动的权利能否得到充分实现，也大几是由受教育的程度所决定的。所以说，要充分保障和实现人权，关键因素之一是要充分保障和实现公民的受教育权。

４受教育权具有阶级和历史的局限性。对于受教育权，需要从国家、阶级和历史的高度予以认识。教育的方向直接关系到统治阶级的价值观念和信仰，关系到他们需要什么样的人才，关系到国家的发展方向，因而在公民权利的其他领域，我们可以冲淡甚至否认阶级性，但在教育领域，从人类发展的全部历史来看，不受阶级和国家因素影响的教育理念和受教育权，恐怕还没有。各国宪法和法律对公民受教育权的界限基本都有具体的规定。

我国受教育权的一个重要优势是，教育的方向非常明确，即必须为国家和人民服务，为社会主义建设服务。教育法第5条规定：“教育必须为社会主义现代化建设服务，必须与生产劳动相结合，培养德、智、体等方面全面发展的社会主义事业的建设者和接班人。”第6条规定：“国家在受教育者中进行爱国主义、集体主义、社会主义的教育，进行理想、道德、纪律、法制、国防和民族团结的教育。”第8条规定：“教育活动必须符合国家和社会公共利益。”当然，我国受教育权的保护中也存在一些不利因素。

二是受教育权与平等原则的关系问题。受教育权与平等原则的关系主要是指平等原则在受教育权中的实现，即公民的受教育权应当受法律的平等保护。所谓法律的平等保护，是没有差别的保护，在法律面前人人平等。具体到受教育权来说，是指一切公民不分种族、性别、身份、财产、宗教、阶级、党派，受教育的机会应当一律平等，不得以各种外加条件，剥夺公民的受教育权。受教育权的平等，是指受教育机会的平等。

但需要注意的是，受教育权的平等，又有两个限制：一个是年龄的限制。比如，九年制义务教育的对象只能是适龄儿童。不能说三十岁的公民与儿童有享受义务教育的平等权。另一个是能力的限制。平等是按能力的平等。教育是一个特殊的领域，要完成受教育的任务，一个根本性的条件，就是以能力为限，而检验能力的标准就是考试。所以，考试制度是在教育方面实现受教育机会平等的基本标准。我国宪法规定，公民在法律面前一律平等。这一宪法平等原则在教育方面的法律中得到进一步具体化。教育法第九条规定：“公民不分民族、种族、性别、职业、财产状况、宗教信仰等，依法享有平等的受教育机会。”第36条规定：“受教育者在入学、升学、就业等方面依法享有平等权利。”“学校和有关行政部门应当按照国家有关规定，保障子女在入学、升学、就业、授予学位、派出留学等方面享有与男子平等的权利。”

当前，我国教育环境中主要有以下影响公民受教育权平等实现的因素：一是地区差别待遇。长期以来，各高校对各地生源采取不平等的录取分数线，使得进入同一高校不同地区的学生考分差距比较大。这里存在的矛盾是，既要考虑高校所地的实际情况，对高校所在地生源进行适当照顾，又要对各地考生实行录取平等；既要在招生时对民族地区、边远地区的考生予以适当照顾，又要实现考分面前的一律平等；既要考虑到国家培养人才的总体计划，进行统筹兼顾，适当调配，又要实现考分面前的平等。所以消除受教育权的地区差别对待是一个长期的问题。二是实行财产方面的差别对待。个别学校包括中学和高等院校，对于考分相同的学生，实行歧视待遇，交钱的可以入学，而不交钱的则不得入学；或者交钱的进好一些的学校和班级，不交钱的进差班级，实际上使得向学校付出财产的多少，在很大程度上成为实现公民受教育权的依据。三是学校的条件和性质不同影响了公民受教育权的平等实现。在公办学校之间以及公办学校与民办学校之间，学校的师资力量、教学设备的差距以及国家和社会对不同学校给予的不同待遇，都在一定程度上使得考试成绩相同的考生，因为进入了不同的学校，而不能完全享受到平等的受教育机会和受教育质量。四是现行的考试制度不能完全实现教育机会的平等。虽然受教育机会的平等需要通过考试体现出的能力来衡量，但是仅仅由考试分数体现出来的能力与考生的实际能力未必相符合。比较完善的考试制度应当是能够实际体现考生接受教育能力的制度。现行的考试制度还存在一些问题，没有能完全实现公民受教育机会的平等。

二、公民受教育的义务

本条规定的一个重要特点是，将受教育既规定为公民的一项权利，又规定为公民的一项义务，是权利和义务的结合。理解公民受教育的义务应当从以下几个方面进行：

1受教育为什么是公民的一项义务。说受教育是公民的一项义务，主要是基于以下理由：一方面，从公民来说，人与动物的根本区别就在于，人是社会的人，必须谋求个人和社会的发展，而要谋求个人与社会的发展，受教育是一条基础性的不可缺少的途径，是人作为社会的一员所必须具备的条件。另一方面，对于国家来说，公民是组成国家的具体要素，国家的最重要职能就是谋求个人的幸福和发展，提高民族精神，增进社会道德，推动科技发展，实现国家的繁荣富强；要达到这些目标，就必须不断提高作为组成国家要素的公民素质；而要提高公民的素质，使其接受教育又成为必由之路。因此，国家就自然会将接受教育作为公民的一项义务予以要求。为此，不少国家和地区的宪法和法律都将受教育作为公民的一项义务予以规定。

2公民受教育义务的实施主体。公民受教育义务的实施主体包括以下几方面：(1)受教育是每一个应当受教育者的义务。即使是学龄儿童、少年，不具备完全的民事行为能力，接受教育也是其一项基本义务。(2)受教育是父母等监护人的义务。父母等监护人有责任为子女受教育提供条件，将他们培养成人。(3）让公民受教育还是国家的义务。国家的义务就在于建立起基本的教育制度，为公民的受教育权的实现提供条件。而在落实公民受教育的义务这一方面，国家则应当提供全部的条件，以保证所有经济困难的儿童都能够入学，以完成其受教育的义务。

我国教育法第18条规定：“各级人民政府采取各种措施保障适龄儿童、少年就学。”“适龄儿童、少年的父母或者其他监护人以及有关社会组织和个人有义务使适龄儿童、少年接受并完成规定年限的义务教育。”这一规定表明，我国的义务教育实施主体，包括三个方面：一是儿童、少年本人；二是各级人民政府；三是儿童、少年的父母或者其他监护人以及有关社会组织和个人。在实施受教育义务的活动中，两个主体的职责最为重要：一是父母等监护人。义务教育法第11条规定：“父母或者其他监护人必须使适龄的子女或或者被监护人按时入学，接受规定年限的义务教育。”“适龄儿童、少年因疾病或者特殊情况，需要延缓入学或者免予入学的，由儿童、少年的父母或者其他监护人提出申请，经当地人民政府批准。”“禁止任何组织或者个人招用应该接受义务教育的适龄儿童、少年就业。”二是国家。义务教育法第10条规定：“国家对接受义务教育的学生免收学费。”“国家设立助学金，帮助贫困学生就学。”义务教育法还规定了国务院和地方各级人民政府在实施义务教育方面所应当采取的一系列财政措施以及其他措施。

3公民受教育义务阶段的界定。公民受教育的义务不是无条件的。如果不分情况地要求公民有受教育的义务，就可能导致教育秩序和公民权利与义务的混乱。所以，对公民受教育的义务必须作出年龄阶段的限制。从各国通行的做法来看，受教育的义务基本是被界定于初等教育阶段的。我国的教育法和义务教育法对公民的义务教育是界定于九年制义务教育，即学龄儿童、少年，必须完成九年制的义务教育。教育法第18条规定：“国家实行九年义务教育制度。”义务教育法第2条规定：“国家实行九年义务教育。”九年制的义务教育由国家承担费用。但实现这一目标必须从国家的财力出发，分步骤地进行。为此义务教育法在第2条又规定：“省、自治区、直辖市根据本地区的经济、文化发展状况，确定推行义务教育的步骤。”第5条规定：“凡年满六周岁的儿童，不分性别、民族、种族，应当入学接受规定年限的义务教育。条件不具备的地区，可以推迟到七周岁入学。”但在实际工作中，由国家完全承担费用还有实际困难，特别是少数民族地区和边远贫困地区，学龄儿童的九年制义务教育至今也还没有全部实现。

将公民受教育的义务界定于学龄儿童、少年阶段，主要是基于以下几项考虑：第一，作为社会的成员之一，每一个公民都必须掌握一些区别于动物的基本的生产、生活技能，包括阅读、书写、计算等。一旦公民具备部分或者完全的民事行为能力后，就必须赖此生产、生活。这些基本的生产、生活技能比较简单，应当是学龄儿童的初蒙知识。第二，对于那些复杂的知识科学，特别是专门的知识和理论的受教育，需要进一步的或者是特殊的能力，才能接受，要求每一个公民都去学习掌握，不现实，也没有必要。对于更高层次的教育，国家所能做的只能是提供平等的受教育机会，而不宜强制每个公民都去受教育。第三，国家的财政能力有限。公民义务教育的费用相对有限，由国家予以负担没有问题。但更高层次的教育费用是一笔庞大的开支，国家就难以负担了。即使国家的财力强大，也还是用于帮助公民创造接受更高层次教育的机会，而不是用来强制公民接受更高层次的教育。

三、国家培养青少年儿童全面发展

本条还对国家关心青少年的成长问题作出规定。青少年和儿童是祖国的未来，幼儿教育、小学教育、中学教育和大学教育是青少年儿童成长的关键阶段。在每一个阶段，国家都确立对他们的培养方针和目标，使得青年、少年、儿童在品德、智力、体质等方面全面发展，成为有社会主义觉悟、掌握科学文化知识、身体健康的全面发展社会主义公民。

 

第四十七条  中华人民共和国公民有进行科学研究、文学艺术创作和其他文化活动的自由。国家对于从事教育、科学、技术、文学、艺术和其他文化事业的公民的有益于人民的创造性工作，给以鼓励和帮助。

【释义】  本条是关于公民享有科学文化活动自由权利的规定。

对于公民的科学文化活动自由权利问题，1954年宪法的规定是：“中华人民共和国保障公民进行科学研究、文学艺术创作和其他文化活动的自由。国家对于从事科学、教育、文学、艺术和其他文化事业的公民的创造性工作，给以鼓励和帮助。”1975年宪法则取消了有关公民科学文化活动自由权利的规定。1978年宪法的规定是：“公民有进行科学研究、文学艺术创作和其他文化活动的自由。国家对于从事科学、教育、文化、艺术、新闻、出版、卫生、体育等事业的公民的创造性工作，给以鼓励和帮助。”本条规定基本恢复了1954年宪法和1975年宪法的有关内容，同时也作出了一些修改：一是将1954年宪法中国家保障公民科学文化活动的自由改为公民有科学文化活动的自由，因为直接规定公民具有科学文化活动的自由，就必须受到国家的保障；二是在国家给以鼓励和帮助的科学文化活动中，增加规定了技术活动，因为技术活动的创造性劳动与科学活动不可分割；三是将新闻、出版、卫生和体育等事业删去了，因为这些事业的创造性劳动和科学文化活动还存在不少区别。

科学文化活动是经济发展和社会进步的动力。我国是社会主义国家，科学文化活动是社会主义精神文明的重要内容，是推动社会主义物质文明建设的强大动力。为促进科学文化的繁荣和发展，广大公民应当享有广泛的科学文化活动的自由和权利。国家对公民的科学文化活动自由也应当给予支持和帮助。

根据本条的规定，我国公民享有的科学文化活动的自由和权利有以下方面：（1）公民有进行科学研究的自由。这里的科学研究包括自然科学，也包括社会科学。公民享有科学研究自由，是指公民有权通过各种方式从事各种科研工作，并可以在科学研究中自由地探讨问题，发表意见，对各种科学问题和各种学派可以持有不同的见解。（2）公民有从事文学艺术创作的自由。文学包括小说、诗歌、散文、戏剧等。艺术包括音乐、舞蹈、美术、摄影、书法、雕刻、电影、电视等。文化艺术活动自由是指公民有权按照自己的的兴趣和意愿从事上述各项文化艺术活动，有权按照自己的特点形成和发展自己的文化艺术风格。（3）公民有权从事其他文化活动包括教育和各种体育活动、健康的娱乐活动等。

国家通过各种方式促进科学文化事业的发展。对于从事教育、科学、技术、文学、艺术和其他文化事业的公民的有益于人民的创造性工作，给以鼓励和帮助。国家通过制定政策和法律，鼓励和帮助公民科学文化活动。目前，我国已确立了科教兴国的政策，在教育、科学、文化等方面制定了一系列促进和保护科学文化事业发展的法律、法规。

 

第四十八条  中华人民共和国妇女在政治的、经济的、文化的、社会的和家庭的生活等各方面享有同男子平等的权利。

国家保护妇女的权利和利益，实行男女同工同酬，培养和选拔妇女干部。

【释义】  本条是关于国家保护妇女权益的规定。

关于男女平等问题，1954年宪法的规定是：“中华人民共和国妇女在政治的、经济的、文化的、社会的和家庭的生活等各方面享有同男子平等的权利。”1975年宪法的规定是：“妇女在各方面享有同男子平等的权利。”1978年宪法在恢复1954年宪法规定的同时，增加规定男女同工同酬。本条在继承1954年宪法和1978年宪法规定的基础上，又增加规定了两项内容，一是强调国家保护妇女的合法权益，二是明确国家培养和选拔妇女干部。

根据本条的规定，妇女与男子的平等权有以下几个方面：（1）妇女在政治方面享有与男子平等的权利，即妇女在参与国家政治生活方面与男子平等，平等地享有选举权与被选举权，平等地参与国家管理，平等地担任国家和社会职务，平等地享有荣誉称号。（2）妇女在经济方面享有与男子平等的权利，即妇女与男子一样，享有参加劳动的权利，按劳取酬的权利，休息的权利以及享受社会保障的权利。（3）妇女在文化方面享有与男子平等的权利，即妇女与男子一样，享有受教育的权利，享有从事科学研究、文学艺术创作和其他文化活动的自由。妇女权益保障法第15条规定：“学校和有关部门应当国家有关规定，保障妇女在入学、升学、毕业分配、授予学位、派出留学等方面享有同男子平等的权利。”（4）妇女在社会和家庭生活方面享有与男子平等的权利，即妇女和男子一样可以参加各种社会活动，在婚姻关系、家庭关系、继承关系等方面都同男子享有平等的权利。

根据本条的规定，国家对妇女权益的保护方针有三个方面：第一，国家保护妇女的权利和利益，即妇女依法享有的各项权利和利益，都受到宪法和法律的保护，任何个人和组织都不得侵犯。目前，我国的刑法、婚姻法、选举法等法律对妇女的权利和权益都有专门保护，国家还制定了妇女权益保障法和母婴保障法等专门保护妇女权利和利益的法律。第二，国家实行男女同工同酬，即如果妇女与男子从事同一种工作，技术水平、熟练程度与男子相同，就应当获得与男子相同的报酬。第三，国家培养和选拔妇女干部，即国家在挑选干部人选时要注意妇女干部的配备，大胆使用和提拔经过实践证明有能力、群众信得过的、德才兼备的妇女干部，提高妇女在国家和社会生活中的地位。对于国家培养和选拔妇女干部，妇女权益保障法第11条规定：“国家积极培养和选拔妇女干部。”“国家机关、社会团体、企业事业单位在任用干部时必须坚持男女平等的原则，重视培养、选拔女干部担任领导成员。”“国家重视培养和选拔少数民族女干部。”第12条规定：“各级妇女联合会及其团体会员，可以向国家机关、社会团体、企业事业单位推荐女干部。”

本条规定在实践中遇到的一个问题是，男女退休年龄的不同，是否违背了宪法有关男女平等原则的规定？有的意见提出，国务院1993年颁布的《国家公务员暂行条例》第78条、第79条和第80条有关男女国家公务员不同退休年龄的规定，导致男女公务员在政治待遇、经济待遇和健康待遇上的不平等，不利于保障妇女的合法权益，违反了宪法有关男女平等的规定。应当说，国务院当年制定公务员暂行条例时，规定男女不同的退休年龄，主要是规定妇女退休年龄早于男子，恰恰是从妇女的生理和心理特点考虑，以照顾妇女的身心健康，维护妇女的合法权益为原则的，其出发点是好的。但是，在实践中，妇女本身的情况千差万别，有的妇女由于其工作和健康的原因，希望早于男子退休；有的妇女从自身的情况出发，则希望与男子在同一年龄退休，才能最大限度地发挥自己的才能，实现自身价值。希望早于男子退休和希望与男子在同一年龄退休，都涉及妇女的身心健康和自身价值的实现，因此，在立法中完全可以针对妇女的不同情况作出灵活性规定，尊重妇女本人的本愿望，给她们自由选择退休年龄的权利，从而实现实现她们与男子的平等权利。

 

第四十九条  婚姻、家庭、母亲和儿童受国家的保护。

夫妻双方有实行计划生育的义务。

父母有抚养教育未成年子女的义务，成年子女有赡养扶助父母的义务。

禁止破坏婚姻自由，禁止虐待老人、妇女和儿童。

【释义】  本条是关于国家保护婚姻、家庭、母亲和儿童的规定。

一、保护婚姻、家庭、母亲和儿童

婚姻是指根据我国婚姻法的规定，男女两性符合结婚条件，自愿结合，经婚姻登记机关登记批准而结成的夫妻关系，是为法律所承认和保护的社会关系。

家庭是以婚姻和血缘关系为基础而结成的共同生活的组织。家庭以一夫一妻制为基础，主要包括父母、子女等成员。法律保护家庭是指法律保护家庭成员的身份关系，以及由身份关系而产生的各种权利和义务关系，以及财产关系、继承关系、抚养关系等。

母亲是指已生育的妇女，儿童是指少年儿童。

目前，我国已制定了婚姻法、继承法、收养法等法律，对婚姻、家庭的各项关系，以及母亲和儿童的权利作出具体规定。

二、实行计划生育

计划生育是指有计划地调整人口增长率，以适应经济发展和自然环境适应能力的政策。计划生育是我国的一项基本国策。我国目前实行的是以降低人口增长率为目标的计划生育政策。夫妻双方都有实行计划生育的义务，是指夫妻双方应当按照国家有关政策和法律的规定，坚持少生、优生、优育，共同控制人口的增长。目前，国家已经制定了人口与计划生育法，对国家的计划生育制度作出了详细规定。根据这部法律的规定，我国的计划生育政策是：“国家稳定现行生育政策，鼓励公民晚婚晚育，提倡一对夫妻只生一个子女；符合法律、法规规定条件的，可以要求安排生育二个子女。具体办法由省、自治区、直辖市人民代表大会或者其常务委员会规定。”“少数民族也要实行计划生育，具体办法由省、自治区、直辖市人民代表大会或者其常务委员会规定。”计划生育的基本措施是，“实行计划生育，以避孕为主。”“国家创造条件，保障公民知情选择安全、有效、适宜的避孕节育措施。实施避孕节育手术，应当保证受术者的安全。”为落实国家的计划生育政策，人口与计划生育法还规定了对计划生育的奖励措施和社会保障制度。

三、抚养、赡养、婚姻自由

除夫妻双方有实行计划生育的义务外，本条还规定了社会主义的家庭关系中，家庭成员其他几项具体的义务。主要有：（1）父母有抚养教育未成年子女的义务。“抚养”即抚助养育，是指父母为子女提供基本的生活保障，照顾子女的身心健康，并保护他们的权利和利益。“教育”是指家庭教育，即父母在家庭中有责任对子女进行德、智、体方面的基本教育。“未成年子女”是指未满18周岁的子女。（2）成年子女有赡养扶助父母的义务。“赡养扶助”是指成年子女对无劳动能力或者有劳动能力但生活困难的父母，提供基本的生活条件，照顾他们的生活的责任。（3）禁止破坏婚姻自由。“婚姻自由”是指婚姻当事人有权依照法律的规定决定自己的婚姻问题，不受其他任何人、任何组织的强制和干涉。婚姻自由包括结婚的自由，也包括离婚的自由。（4）禁止虐待老人、妇女和儿童。“虐待”是指在生活上、身体上、精神上对老人、妇女和儿童进行摧残和迫害的行为。根据我国刑法的规定，破坏婚姻自由以及虐待老人、妇女和儿童，情节恶劣，构成犯罪的行为，需要承担相应的刑事责任。

 

第五十条  中华人民共和国保护华侨的正当的权利和利益，保护归侨和侨眷的合法的权利和利益。

【释义】  本条是关于保护华侨、归侨和侨眷权利和利益的规定。

保护华侨的正当的权利和利益，保护归侨和侨眷的合法的权利和利益，是我国政府的一惯政策。“华侨”是指居住在国外、依据中华人民共和国国籍法享有中国国籍的中国公民。“正当的权利和利益”是指按照国际法和国际惯例，我国华侨旅居外国所应当享有的一切权利和利益。“归侨”是指回国定居的华侨。“侨眷”是指华侨、归侨在国内的亲属，包括华侨、归侨的配偶，父母、子女、及其配偶，兄弟姐妹，祖父母，外祖父母，孙子女、外阳子女，以及同华侨、侨眷有长期抚养关系的其他亲属。归侨和侨眷的合法的权利和利益，是指归侨和侨眷依据宪法和法律享有的各项公民权利，以及国家根据他们的实际情况和特点，所规定的特殊的权利和利益。为保护归侨和侨眷的合法的权利和利益，我国已制定了专门的《中华人民共和国归侨侨眷保护法》。

 

第五十一条  中华人民共和国公民在行使自由和权利的时候，不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利。

【释义】  本条是关于不得滥用公民权利和自由的规定。

任何公民的权利和自由只意味着公民可以做法律许可做的事情。权利必须依据法律的规定才能实现，同样，权利也只有依据法律行使，才受到国家的保护。超越法律的规定去行使权利和自由，就必然要破坏法律秩序，损害国家的、集体的和其他公民的合法权利和利益。因此，本条规定，公民在行使权利和自由的时候，不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利。也即公民在行使宪法和法律规定的权利和自由时，不得损害国家的利益，社会公共生活的利益和集体组织的利益，也不得损害其他公民的合法的自由和权利。任何损害国家的、社会的、集体的利益以及其他公民的合法权利和自由的行为，造成一定的危害后果，就要承担相应的法律责任。

 

第五十二条  中华人民共和国公民有维护国家统一和全国各民族团结的义务。

【释义】  本条是关于公民有维护国家统一和各民族团结的义务的规定。

一、维护国家统一

维护国家统一是公民的一项基本义务。国家的统一包括在个方面的内容：（1）国家领土的统一。即国家的领陆、领水、领空是完整的统一体，属于中华人民共和国所有。中华人民共和国享有完整的所有权和管辖权，任何人不得破坏和分裂。（2）国家政权的统一。即中华人民共和国中央人民政府是中国惟一合法的统辖全国的政府，任何人不得分裂国家政权，破坏国家政权的统一。（3）国家主权的统一。即中华人民共和国享有独立自主地处理本国对内对外事务，不受外国或者其他势力干预的权力。任何人不得以任何方式破坏国家主权的统一，使国家主权从属于外国支配。

二、维护民族团结

各民族团结互助，是各民族共同发展和繁荣的基本条件。各民族之间应当提倡互爱、互谅、互助。维护民族团结是指公民有责任维护民族之间的平等、和睦、融洽和合作的关系。任何人不得任何形式制造民族纠纷，破坏民族团结。

 

第五十三条  中华人民共和国公民必须遵守宪法和法律，保守国家秘密，爱护公共财产，遵守劳动纪律，遵守公共秩序，尊重社会公德。

【释义】  本条是关于公民有遵守法律、纪律和公共秩序，爱护公共财产，保守秘密和尊重社会公德的义务的规定。

本条规定的公民的义务有以下几方面：（1）遵守宪法和法律。（2）保守国家秘密。国家秘密是指在国家活动中，不应当公布和向外透露的秘密文件、秘密资料、秘密情报和秘密情况等。保守国家秘密，就是要严格保护国家秘密不被泄露，防止国内外敌对分子窃取国家秘密，防止各种人员泄露、遗失国家秘密。为保证国家秘密不被泄露，我国已制定了保密法，并在刑法中对泄露国家机密的犯罪行为规定了刑事责任。（3）爱护公共财产。公共财产是指一切国家财产和集体财产。爱护公共财产包括两方面的内容：一是任何人必须珍惜和保护国家和集体的财产；二是当公共财产受到破坏、威胁和出现危险的时候，任何公民有责任保护、捍卫和维护公共财产的安全。（4）遵守劳动纪律。劳动纪律是指在社会共同劳动中，劳动者必须共同遵守的劳动规章和制度。（5）遵守公共秩序。公共秩序是指社会生活中由法律、纪律和道德习惯等构成的要求人们共同遵守的行为准则。内容包括公共场所的活动秩序、交通秩序、工作秩序、社会管理秩序和群众生活秩序等。我国刑法和治安管理处罚条例对各类危害社会秩序的行为规定了处罚方式。（6）遵守社会公德。社会公德是要求一般人共同遵守的公共道德准则。包括遵守纪律、讲究礼貌、讲究卫生等。

 

第五十四条  中华人民共和国公民有维护祖国的安全、荣誉和利益的义务，不得有危害祖国的安全、荣誉和利益的行为。

【释义】  本条是关于公民维护国家安全、荣誉和利益的义务的规定。

国家的安全、荣誉和利益是维护国家的政权稳定和公民依法行使各项自由和权利的根本保障。因此，维护国家的安全、荣誉和利益是每一个公民的义务。根据本条的规定，公民不得以任何理由、任何形式，侵犯、损害和危及国家的安全、荣誉和利益。“祖国的安全”是指中华人民共和国的国家安全。它主要包括：（1）国家的领土、主权不受侵犯；（2）国家的政权不受威胁；（3）国家的社会秩序不被破坏；（4）国家的秘密不被泄露。“祖国的荣誉”是指中华人民共和国国家的荣誉和尊严。它主要包括：（1）国家的尊严不受侵犯；（2）国家的信誉不受破坏；（3）国家的荣誉不受玷污；（4）国家的名誉不受侮辱。“祖国的利益”是指中华人民共和国的国家利益。国家利益的范围十分广泛，对外主要是指国家政治、经济、文化、荣誉等方面的权利和利益；对内主要是指相对于集体利益和个人利益的国家利益。对于未危害国家安全、荣誉和利益的行为及其法律责任，刑法、国家安全法等法律都已经作出了规定。

 

第五十五条  保卫祖国、抵抗侵略是中华人民共和国每一个公民的神圣职责。

依照法律服兵役和参加民兵组织是中华人民共和国公民的光荣义务。

【释义】  本条是关于公民有保卫祖国、依法服兵役的义务的规定。

国家的安全、领土完整和主权独立，关系到全体人民各项权利和自由能否实现，关系到改革开放和社会主义现代化建设能否顺利进行，关系到中华民族的生死存亡，因此，保卫祖国、抵抗侵略，是每一个公民义不容辞的光荣职责。“保卫祖国”是指保卫国家领土完整、主权独立、政权统一以及捍卫国家的尊严。“抵抗侵略”是指抵御抗拒外国及其他外来势力对我国领土的非法入侵。

公民保卫祖国、抵抗侵略的直接方式就是服兵役和参加民兵组织。服兵役包括参加中国人民解放军和中国人民武装警察部队。民兵组织是指不脱离生产的群众武装组织，是中国人民解放军的助手和后备力量。服兵役、参加民兵组织是公民的一项光荣义务和神圣职责。

由于公民服兵役、参加民兵组织的义务，是涉及保卫祖国、抵抗侵略、巩固国防建设的重大事项，因此，必须由法律作出规定。目前，我国已制定了国防法、兵役法、解放军现役军官服役条例、解放军现役士兵服役条例、预备役军官法、解放军军官军衔条例、民兵工作条例等一系列法律法规，对公民保卫祖国、抵抗侵略的神圣职责，以及依法服兵役、参加民兵组织的制度作出详细规定。根据兵役法的规定，服兵役的义务是指中华人民共和国公民不分民族、种族、职业、家庭出身、宗教信仰和教育程度，都有义务服兵役，但是，有严重生理缺陷或者严重残疾不适合服兵役的人，免服兵役；依照法律被剥夺政治权利的人，不服兵役。

 

第五十六条  中华人民共和国公民有依照法律纳税的义务。

【释义】  本条是关于公民有依照法律纳税的义务的规定。

税收是国家为实现其职能，凭借政治权力，由税务机关按照法定比例向公民或者企业事业组织强制、无偿地征收货币和实物的行为。它的特点是具有强制性、无偿性和法定性。在阶级社会，任何统治者都要建立国家管理机关，实现其统治职能。而建立国家统治机关，雇佣国家公职人员，就必须有各项经费开支。维护国家机器正常运转的经费必须由国家的组成要素包括公民和各类生产经营组织交纳。在剥削阶级统治的国家，税收是人民的沉重负担，是剥削阶级用来统治人民的手段。在社会主义国家，国家的一切权力属于人民，人民通过选举产生各级国家政权机关，代替人民行使当家作主的权利。国家政权机关以及其他具有公共服务职能的机构，职责是为人民服务。为实现为人民服务的职能，需要适当数量的经费开支，因而需要建立税收制度，向公民征税。但社会主义国家税收的基本原则是取之于民，用之于民。公民向国家纳税，是实现人民民主专政的国家职能所必需的，是一项光荣的义务。

作为公民的一项重要义务，有关公民纳税的事项必须由国家法律作出规定。为什么公民纳税的事项必须由法律作出规定呢？一方面，税收是一项严肃和稳定的国家活动，具有很大的强制性、无偿性和权威性，因此，必须具有很高位阶法律予以规定。另一方面，也是最重要的，由于税收涉及全体公民和义务纳税单位的财产权利，因此，创设税法、规定税收的权力应当属于全体人民或者由全体人民选出的代议机关。在资本主义国家，决定税收是议会的一项专属权力，早在英国资本主义发展初期，就有“不出代议士不纳税”的说法。在英国，议会享有财政权，征税必须经过议会同意，是一项基本的宪法原则。美国和法国的宪法都规定，议会是决定税收的惟一机关。

在我国，决定税收的机关应当是全国人民代表大会和它的常务委员会。根据本条的规定，只有法律才能规定公民的纳税义务。立法法第8条规定，有关税收制度的事项属于全国人大及其常委会的专属立法权限，即只能制定法律予以规定。目前，我国已制定或者修改了税收征管法、个人所得税法等法律，对我国公民的纳税义务作出规定。1984年人大常委会决定，授权国务院在经济体制改革期间，就改革工商税制发布有关条例草案试行。因此，国务院根据授权就此制定了一些确定公民纳税义务的行政法规。但在积累经验、条件成熟后，这方面的税收制度仍然应当由全国人大及其常委会制定法律予以规定。

 

第三章 国 家 机 构

 

第一节  全国人民代表大会

第五十七条  中华人民共和国全国人民代表大会是最高国家权力机关。它的常设机关是全国人民代表大会常务委员会。

【释义】  本条是关于全国人大及其常委会性质的规定。

一、全国人大是最高国家权力机关

1在国家权力机关组织体系中，居于最高地位。中国的政权组织形式是人民代表大会制度。国家的一切权力属于人民，人民行使国家权力的形式是通过选举产生人民代表，组成国家权力机关行使国家权力。我国的各级权力机关按照行政区划组建，包括乡（民族乡、镇）、县（自治县、不设区的市、市辖区）、设区的市（自治州）、省（自治区、直辖市）以及全国。全国人大在县、乡直接选举的基础上，由各省、自治区、直辖市、香港特别行政区、澳门特别行政区和中国人民解放军选举产生的代表组成。在国家权力机关组织体系中，居于最高层次。它有权改变或者撤销全国人大常委会不适当的决定，而全国人大常委会有权撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议，因此它是最高国家权力机关。

2同国家最高行政机关、审判机关和检察机关的关系，是产生与被产生，监督与被监督，授权与被授权的关系，不是相互制衡、相互监督的关系。全国人大根据国家主席的提名，决定国务院总理的人选；根据国务院总理的提名，决定国务院其他组成人员的人选；全国人大选举产生最高人民法院院长和最高人民检察院检察长；国务院、最高人民法院和最高人民检察院都向全国人大负责并报告工作，接受全国人大的监督；全国人大有权罢免上述人员。全国人大通过立法，在宪法规定的国家机关职权分工的基础上，确立具体的行政管理制度、司法审判制度和检察制度，规范它们之间的关系。因此，在最高国家机关组织体系中，全国人大也是居于最核心的地位。

3全国人大决定国家政治、经济和社会生活中最重要的问题。全国人大有权修改宪法并监督宪法的实施，制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律，审查批准国民经济和社会发展计划和计划执行情况报告，审查和批准国家的预算和预算执行情况的报告，批准省、自治区和直辖市的设置，决定特别行政区的设立及其制度，决定战争和和平问题以及应由最高国家权力机关行使的其他职权。这些权力的行使和掌握，对国家的发展和稳定，对公民权利的保障和社会生活具有深远的影响，至关重要，在国家各项权力中是重中之重。

二、全国人大常委会是最高国家权力机关的组成部分

我国是一个统一的多民族国家，人口众多，地域辽阔。为了保证全国人大的代表性、广泛性，代表人数不能太少。选举法规定，全国人大代表不得超过三千人，近几届全国人大代表一般都在二千九百多名。代表人数比较多，难以做到经常开会，讨论决定问题也不是很方便，现在全国人大每年召开一次会议，会期一般不超过二个星期。同时，全国人大代表也不是专职的，在担任代表职务的同时，并不脱离原单位的工作和生产。为了保证国家权力行使的连续性，全国人大选举产生全国人大常委会，作为它的常设机关。全国人大常委会是最高国家权力机关的一个有机组成部分，它不同于一些西方国家议会的常设机关。它们通常没有实体性权力。全国人大常委会在全国人大闭会期间，行使部分国家权力，解释宪法，监督宪法的实施，制定除应由全国人大制定的法律以外的其他法律，决定计划预算的部分变更，监督国务院、最高人民法院和最高人民检察的工作，撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令，决定人事任免等。在国家政治生活中具有十分重要的地位和作用。现行宪法全国人大常委会职权的规定，同５４年宪法相比，有了很大的发展，这也是我国１９８２年宪法政治体制改革的重要成果。１９８２年宪法对国家领导体制的改革之一，就是将原来属于全国人大的一部分职权交由它的常委会行使，扩大全国人大常委会的职权和加强它的组织，其中最主要的是扩大全国人大常委会的立法权。５４年宪法规定全国人大常委会只有法令制定权，而８２宪法规定它可以制定除基本法律以外的其他法律。

三、中国共产党和全国人大及其常委会的关系

中国共产党是国家的执政党，社会主义建设事业的领导核心。宪法序言强调，“中国各族人民将继续在中国共产党领导下”，在国家政治生活中坚持中国共产党的领导成为一条十分重要的原则。同时，全国人大是最高国家权力机关，全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。因此，在国家政治生活中，必须处理好坚持中国共产党的领导与坚持全国人大最高国家权力机关地位的关系。必须明确，党和国家权力机关的性质、职能、组织形式和工作方式是不同的，相互之间不能替代。党对国家事务的领导，是通过掌握国家政权机关，把党的主张变成国家意志来实现的。“党的领导主要是政治、思想和组织领导，通过制定大政方针，提出立法建议，推荐重要干部，进行思想宣传，发挥党组织和党员的作用，坚持依法执政，实施党对国家和社会的领导。”党并不直接领导国家权力机关，而是通过对最高国家权力机关中党组织和党员的领导来实现对国家权力机关的掌控。同时，法律、决议和决定一经全国人大及其常委会制定通过，党也必须遵守和执行。这可谓“党领导人民制定宪法和法律，也同人民一道遵守宪法和法律。”

 

第五十八条  全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权。

【释义】  本条是关于国家立法权的规定。

一、立法与立法权

对于立法，有着不同的理解和认识。在我国，立法通常是指特定国家机关，依据法定的权限和程序，制定、修改、补充、废止和解释法律的活动。它为人们的行为制定规则，设定权利和义务。其特点是：一是立法的主体是特定的国家机关，并不是所有的国家机关都享有立法权；二是立法必须按照法定的权限和程序进行，不得超越权限，或者违反法定程序，否则，所制定的法律文件无效；三是立法是对普遍性的社会行为制定的具有普遍约束力的规范，这种行为规范能够反复适用。立法权是相对于行政权、司法权而言的国家权力，是指特定机关制定、修改、补充、解释或者废止法律、法规的权力。它是国家权力体系中最高的或者说是最重要的权力。因为谁拥有立法权，就意味着它有权为社会的每个成员制定规则。就立法的实体性权力而言，立法权通常是指法律的制定权、批准权、修改权和废止权等。就立法的程序性权力而言，立法权包括提出法律案的权力、审议法律案的权力、表决法律案的权力和公布法律的权力。

二、国家立法权

我国的立法体制以全国人大及其常委会的立法为基础，同时还有不同层次的立法活动：一是国务院制定行政法规的活动，二是地方人大制定地方性法规的活动，三是民族自治地方制定自治条例和单行条例的活动，此外还有其他一些立法活动，如国务院部委制定规章的活动等。在这个多层次的立法体制中，全国人大及其常委会行使的是国家立法权，在立法体制中居于最高地位，是其他立法活动的依据，并对其他立法活动享有监督权。国家立法权不同于其他的立法权，如行政立法权、地方立法权等，它具有自己的特点：一是最高性，一方面，全国人大及其常委会创制各项制度和行为规范，其他任何国家机关、组织和个人都应当遵守和执行；另一方面，全国人大及其常委会制定的法律规范具有最高的效力层次，一切行政法规、地方性法规都不得同法律相抵触。二是具有主权性，它所制定的法律，反映和代表一个国家对主权的行使。全国人大及其常委会作为国家最高立法机关，反映和代表全体人民的意志和利益，由它通过法定程序制定的法律，体现了人民主权和国家主权。三是独立性，一方面，它独立于行政权和司法权之外，并高于行政权和司法权，不存在行政权和司法权对它的制衡；另一方面，享有完整的创制权，除了要根据宪法，不得与宪法相抵触外，不要求全国人大及其常委会的立法以其他的立法为依据；四是广泛性，可以对法律关系的各个方面、各个领域行使立法权。国家立法权也不同于中央立法权，中央立法权是中央立法机关行使的立法权，在我国，它除了全国人大及其常委会外，还包括国务院制定行政法规的权力。国家立法权是中央立法权的主要组成部分，但并不等于中央立法权。

国家立法权中最核心的问题是国家立法权的内容。１９８２年宪法颁布以来，全国人大及其常委会对最高行政机关和地方进行了广泛的立法授权，如１９８３年、１９８４年和１９８５年先后三次对国务院作出授权决定，先后五次对广东、福建、海南、深圳、厦门、汕头和珠海等作出授权决定。同时，在立法中广泛采取“成熟原则”，即一般先制定行政法规或者先在地方试验，待条件成熟后上升为法律。这就大大模糊了国家立法权的范围和界线，到底哪些是国家立法权的范围，应由全国人大及其常委会立法，不是很清楚。２０００年３月，全国人大制定通过了立法法，对全国人大及其常委会的专属立法权作了规定，可以说是对国家立法权规定了最低范围标准。立法法列举了只能由法律规定的十个方面的事项：（１）国家主权事项；（２）各级人民代表大会、人民政府、人民法院和人民检察院的产生、组织和职权；（３）民族区域自治制度、特别行政区制度、基层群众自治制度；（４）犯罪和刑罚；（５）对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚；（６）对非国有财产的征收；（７）民事基本制度；（８）基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度；（９）诉讼和仲裁制度；（１０）应由全国人大及其常委会制定法律的其他事项。之所以说这是国家立法权的最低标准范围，就在于全国人大及其常委会的立法权不仅仅局限于此，对于上述列举之外的事项，同样可以行使立法权，并且享有优先权。

三、国家立法权的行使

国家立法权由全国人大及其常委会行使。对于全国人大及其常委会的立法权限划分，宪法作了基本的规定。即全国人大制定基本法律，全国人大常委会制定除基本法律以外的其他法律。对于何谓基本法律，并无确定标准，通常是某一法律部门、某一行政管理部门最基本的法律制度和规范，如教育领域里的教育法，国防领域里的国防法，以及刑事、民事和国家机构组织方面的法律。现在往往从形式上进行划分，即将由全国人大通过的法律划为基本法律，将全国人大常委会通过的法律划为一般法律。但立法实践并不完全是这样，由全国人大通过的法律中，有些并不是基本法，如外商投资企业和外国企业所得税法。由全国人大常委会通过的法律，有的却可以被认为是基本法律，如劳动法。这种形式和内容的不统一，反映了国家立法权的行使还不够规范。

 

第五十九条  全国人民代表大会由省、自治区、直辖市和军队选出的代表组成。各少数民族都应当有适当名额的代表。

全国人民代表大会代表的选举由全国人民代表大会常务委员会主持。

全国人民代表大会代表名额和代表产生办法由法律规定。

【释义】  本条是关于全国人大代表选举产生方式的规定。

一、全国人大代表的选举产生单位

按照现行选举法，全国和地方各级人大代表的选举产生方式，分别采取直接选举和间接选举相结合的方式。县、乡人大代表，由选民按选区直接选举产生。即选民按居住状况、工作单位划分为选区，代表名额分配到选区，按选区提名确定候选人，最后由选民直接投票选举产生代表。自治州、设区的市，省、自治区、直辖市，全国的人大代表，实行间接选举，即由下一级选举单位选举产生。即代表名额分配到各选举单位，按选举单位提名确定候选人，然后由选举单位的会议代表投票选举产生。全国人大代表由各省、自治区、直辖市和中国人民解放军选举产生，香港、澳门回归以后，香港、澳门特别行政区分别根据全国人大制定的选举办法，选举出席全国人大会议的代表。根据选举法的规定，各省、自治区、直辖市人民代表大会选举产生本省、自治区、直辖市的全国人大代表；中国人民解放军出席全国人大的代表由中国人民解放军各总部、各大军区、中央军委机关的军人代表大会选举产生。由于台湾还没有回归祖国，台湾出席全国人大会议的代表，暂由在各省、自治区、直辖市和中国人民解放军中的台湾省籍同胞选出，由他们派代表到北京协商选举产生。现在，全国人大代表共有３５个选举单位。应当说，本条这里规定的是全国人大代表由省、自治区、直辖市和军队选出的代表组成，只是规定了以省、自治区和直辖市以及军队为单位选举产生，这并不意味全国人大代表必须由间接选举，以上述单位为基础，直接选举产生也在本条的含义之内。

二、少数民族代表名额

我国是一个统一的多民族国家，各民族为创造绚丽多姿、光辉灿烂的中华文化作出了自己的贡献，共同缔造了新中国。为了保障各民族的平等权利，保障各少数民族参与国家事务的决策和管理，各少数民族在全国人大要有适当的代表名额。根据第九届全国人大第五次会议关于第十届全国人大代表名额和选举问题的决定，少数民族代表的名额，应占全国人大代表名额的１２％左右。人口特少的民族，至少应有代表一人。根据第十届全国人大代表少数民族代表名额分配方案，我国５５个少数民族，应选代表３６０人左右。少数民族代表名额，参照各少数民族的人口数和分布等情况，直接分配到各选举单位，由各选举单位选举产生。在实际选举中，除了统一分配的少数民族代表名额，还会有一些少数民族代表被选为代表，因此实际当选代表人数高于确定的名额。各少数民族的代表名额在选举中不能被其他民族占用，具体可在选举办法和计票办法上予以保障，如对少数民族代表候选人实行单独计票。

三、全国人大代表的选举主持机构

全国人大代表的选举，由全国人大常委会主持，其主要内容包括根据选举法，确定并分配全国人大代表名额，确定并分配少数民族代表名额，确定中国人民解放军应选全国人大代表的名额，确定代表名额选举完成的时间，对选举中提出的法律问题予以解释，对各选举单位的选举工作予以指导，审查各选举单位报送的当选代表资格，公布代表名单等。１９５３年的选举法曾规定，从中央到地方建立选举委员会，由选举委员会主持各级人大代表的选举工作。１９７９年修订选举法，取消了全国以及各省一级、设区的市、自治州设选举委员会的规定，规定间接选举由各该级人大常委会主持，并规定在地方人大设立常委会以前，由地方行政机关主持当地的选举工作。从国外的情况来看，议会的选举，通常由一个相对独立的选举机构来主持。

四、全国人大代表名额

我国的选举法对全国人大和地方各级人大的代表名额及产生办法作了规定。其中，全国人大代表的名额不超过三千人。建国以来，全国人大代表名额经历了由少到多，到逐步稳定的过程。１９５３年选举法对全国人大代表的确定办法作了规定，按照当时的规定计算，全国人大代表名额为１２２６人。到了第三届全国人大，全国人大代表名额突破了选举法的规定，增加到３０４０人。四届全国人大代表为２８８５人。到五届全国人大时又增加到３５００人。１９７９年的选举法规定全国人大代表名额不超过３５００人。第六届全国人大根据减少代表名额的建议，实际选举代表２９７８名，１９８６年修改选举法，规定全国人大代表名额不超过３０００名。此后七、八、九、十届全国人大代表名额一直保持稳定，维持在２９８０名左右。全国人大代表名额问题，实质是最高国家权力机关到底应由多大的规模组成为好。回答这个问题，应考虑两方面的因素：一是中国的国情，即人口众多，地域辽阔，多民族，要有广泛性和代表性，组成规模不能太小；二是全国人大的性质，它是最高国家权力机关，不是统战机关，也不是荣誉机关，它要讨论决定国家的重大问题，由此决定了代表名额不能太多，太多了不便行使国家权力。应当从这两个因素来审视现有的代表名额规模是否适当。各省、自治区、直辖市应选全国人大代表的名额，由全国人大常委会按照农村每一代表所代表的人口数四倍于城市每一代表所代表的人口数的原则分配。香港、澳门特别行政区应选全国人大代表的名额和代表产生办法，由全国人大另行规定。全国人大根据基本法和选举法等有关法律，相继制定了香港、澳门特别行政区选举产生第十届全国人大代表的办法，规定香港、澳门应选全国人大代表分别为３６名和１２名。

 

第六十条  全国人民代表大会每届任期5年。

全国人民代表大会任期届满的两个月以前，全国人民代表大会常务委员会必须完成下届全国人民代表大会代表的选举。如果遇到不能进行选举的非常情况，由全国人民代表大会常务委员会以全体组成人员的2/3以上的多数通过，可以推迟选举，延长本届全国人民代表大会的任期。在非常情况结束后1年内，必须完成下届全国人民代表大会代表的选举。

【释义】  本条是关于全国人大任期的规定。

一、全国人大的任期

任期的意义在于监督。全国人大是最高国家权力机关，对国家最高行政机关、审判机关、检察机关行使监督权。哪么，全国人大受谁的监督？受人民的监督。人民通过选举单位进行监督，选举单位有权罢免自己选出的人大代表。同时，全国人大代表的任期是有限的，通过五年一次的换届选举，对代表行使监督权。履行代表职务称职的，可能会连选连任；履行代表职务不称职的，就会落选。全国人大的任期限制，是人民监督国家权力的一个重要方面。民主和专制的一个重要区别就在于，在民主体制下，任何国家领导职务的任期都是有限的，任期届满就要接受人民的重新选择；而在专制体制下，这种任期是无限的，很难受到监督。按此说来，是不是任期越短越好呢？事情也并不是如此，还需要保持国家机构的稳定性和连续性。世界各国议会的任期年限有所不同，长短不一。我国全国人大的任期为五年，是由我国国情决定的。我国是一个大国，每进行一次选举需要进行细致的组织工作。如果任期过短，势必要经常选举，耗费很多精力。每届全国人大的工作很多，任期过短不便于各项工作的开展。同时，国家行政机关、审判机关、检察机关的任期同全国人大是相同的，随全国人大的换届而换届，因此全国人大任期的确定要考虑整个国家机关工作的稳定性和连续性。另外，我国国民经济和社会发展中长期计划是五年计划和十年规划，任期五年便于中长期规划的制定和组织实施。

二、全国人大的任期延期

为了使全国人大做到按期换届，全国人大代表的选举必须提前完成。根据全国人大议事规则的规定，每届全国人大第一次会议由上届全国人大常委会召集，全国人大常委会应当在全国人大会议举行的一个月前，将开会的日期和建议会议讨论的主要事项通知代表，并将准备提请会议审议的法律草案发给代表。同时，全国人大常委会筹备召开全国人大会议，还有一些其他工作要准备，因此，在任期届满二个月前完成选举是必要的。每届全国人大任期从第一次会议开始计算，目前全国人大每次会议一般在每年的三月初召开，届满前二个月完成选举，也就是要在上一年底完成选举。完成选举的标志是各选举单位选举出新的一届全国人大代表，并报全国人大常委会审查。代表名单的正式公布，需经代表资格审查委员会审查，由全国人大常委会确认后正式予以公布。

全国人大延期换届，有二项条件：一是遇到非常情况，不能按时完成选举。什么样的情况构成非常情况，法律未作规定。应当理解为是导致无法组织选举的战争、特大自然灾害或其他特殊情况。我国地域很大，构成影响全国人大代表选举完成的非常情况，应带有一定的全局性，而不应是局部性的非常情况。二是经过全国人大常委会三分之二多数决定。是否构成宪法规定的非常情况，是否需要推迟选举、延期换届，均需经常委会决定。一旦非常情况结束，在一年内必须完成选举。这里讲的仅仅是不能按时完成选举的情况，对于选举完成之后，无论有什么样的特殊情况，都应按时换届，召开新的一届全国人大会议。从中国的宪政实践来看，全国人大延期换届的情况还没有出现过，但出现过略有提前的情况。如１９８２年宪法通过后，第六届全国人大第一次会议于１９８３年６月举行，而第七届全国人大第一次会议于１９８８年３月举行，实际提前３个月。这主要是为了使全国人大会期与国家的财政预算年度尽量一致，便于对全年的工作作出布署安排所作的会期调整，是符合国家政治生活需要的。

 

第六十一条  全国人民代表大会会议每年举行1次，由全国人民代表大会常务委员会召集。如果全国人民代表大会常务委员会认为必要，或者有1/5以上的全国人民代表大会代表提议，可以临时召集全国人民代表大会会议。

全国人民代表大会举行会议的时候，选举主席团主持会议。

【释义】  本条是关于全国人大会议制度的规定。

一、全国人大例会

全国人大是一个权力集体，集体行使职权，集体决定问题。全国人大行使职权的方式就是举行会议，讨论决定问题。因此，全国人大的会议制度直接涉及到其职权的行使。全国人大有代表近三千人，召集和举行会议不是很便利，但是全国人大是最高国家权力机关，有些问题必须由全国人大决定。考虑这些因素，全国人大每年举行一次会议，会期一般不超过二个星期，一般在每年三月初举行，审议讨论决定国家最重要的一些问题，如新的一年的工作安排、计划、预算、基本法律的制定等。这被称为全国人大例会。宪法对全国人大会议次数的要求，与地方组织法对地方各级人大会议次数的要求有所不同，地方组织法规定地方各级人大会议每年至少举行一次会议，也就是举行两次或两次以上都是可以的。全国人大由于规模比较大，每年就举行一次，如遇特殊情况需要召开会议，只能召开临时会议。

全国人大会议由全国人大常委会召集。全国人大常委会召集全国人大会议，进行的准备工作有：提出会议议程草案；提出主席团和秘书长名单草案；决定列席会议人员名单；以及会议的其他准备事项。全国人大常委会要在全国人大会议一个月前，将开会日期和建议会议讨论的主要事项通知代表，并将准备提请会议审议的法律草案发给代表，主持召开预备会议等。

全国人大会议举行前，代表按照选举单位组成代表团。代表团全体会议推选代表团团长、副团长。团长召集并主持代表团全体会议，副团长协助团长工作。代表团可以设若干代表小组，代表小组会议推选召集人。

二、全国人大临时会议

在例会之外，遇到比较紧急的情况，还可以召开临时会议。提议召集临时会议，有二个渠道：一是全国人大常委会；二是五分之一以上全国人大代表联名提议，一经提出，就应召开全国人大会议。提议召开临时会议，应当有明确的会议议题，并且所要讨论决定的问题应当具有紧迫性。对于五分之一代表的提议，是直接召集大会会议，还是经由常委会决定，由常委会召集，本条对此并未明确，有待实践的发展。对于临时召集的会议，不适用有关会议日期和会议文件提前印发代表的规定。新宪法颁布以来，全国人大及其常委会还没有召开过临时会议。

三、全国人大会议主席团

全国人大会议由大会主席团主持。主席团的决定，由主席团全体成员的过半数通过。主席团第一次会议推选主席团常务主席若干人，推选主席团成员若干人分别担任每次大会全体会议的执行主席。主席团常务主席召集并主持主席团会议（主席团第一次会议由全国人大常委会委员长召集），可以对属于主席团职权范围内的事项向主席团提出建议，并可以对会议日程作必要调整等。大会主席团名单由常委会在代表中提出，由预备会议通过。成员包括各方面的代表人士，如十届全国人大一次会议主席团成员有１８１人，其中包括有党和国家领导人，中央军委委员，各民主党派中央、全国工商联负责人和无党派代表人士，中央国家机关和各人民团体负责人，各省、自治区、直辖市、香港特别行政区、澳门特别行政区、解放军代表团负责人，香港、澳门、企业、科技、社会科学、教育、文艺、体育、卫生、归侨、宗教等各行业、各界的代表，以及工人、农民、解放军、武警、基层的代表，人口较多的少数民族代表。主席团负责处理有关会议程序的问题，如决定质询案的答复方式；决定将会议审议的议案交有关专门委员会审议，并审议专门委员会的审议报告；在选举国家机关领导人员时，根据较多数代表的意见，确定正式候选人名单；决定将会议审议的议案和决议、决定提请会议表决等。

四、全国人大会议的法定人数及公开举行。

全国人大会议公开举行。全国人大组织法规定，全国人大会议公开举行；在必要的时候，经主席团和各代表团团长会议决定，可以举行秘密会议。全国人大会议公开举行，使人民群众能够及时了解全国人大审议、决定国家重大事项的情况，有利于全国人大、国务院、最高人民法院和最高人民检察院等国家机关接受人民的监督。同时，讨论涉及国家机密的问题时，经过一定的程序决定，可以举行秘密会议，有利于保护国家机密。公开举行，包括大会全体会议设旁听席，组织有关机关、团体的人员旁听会议。举行新闻发布会、记者招待会，允许记者对大会进行采访、摄像和报道等。通过采取上述各种方式，使人民群众直接了解全国人大会议讨论、决定国家大事的情况，在人民群众中可以起到宣传、鼓动、教育的作用，同时也有利于全国人大接受人民的监督。

全国人大举行会议，需要有一定的人数出席才为有效。根据全国人大议事规则，全国人大会议需有全体代表的三分二以上出席，始得举行。全国人大审议通过议案，以全体代表的过半数通过。议事规则规定法定人数为三分之二以上的多数，显然对会议的举行是比较严格的。

 

第六十二条  全国人民代表大会行使下列职权：

(一) 修改宪法；

(二) 监督宪法的实施；

(三) 制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律；

(四) 选举中华人民共和国主席、副主席；

(五) 根据中华人民共和国主席的提名，决定国务院总理的人选；根据国务院总理的提名，决定国务院副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长的人选；

(六) 选举中央军事委员会主席；根据中央军事委员会主席的提名，决定中央军事委员会其他组成人员的人选；

(七) 选举最高人民法院院长；

(八) 选举最高人民检察院检察长；

(九) 审查和批准国民经济和社会发展计划和计划执行情况的报告；

(十) 审查和批准国家的预算和预算执行情况的报告；

(十一) 改变或者撤销全国人民代表大会常务委员会不适当的决定；

(十二) 批准省、自治区和直辖市的建置；

(十三) 决定特别行政区的设立及其制度；

(十四) 决定战争和和平的问题；

(十五) 应当由最高国家权力机关行使的其他职权。

【释义】  本条是关于全国人大职权的规定。

职权是宪法和法律赋予国家机关所承担的一定的工作职责，以及为了保证其履行职责而授予它的相应的权力。它是权力和责任的统一体，既不同于义务，也不同于权利。全国人大作为国家的最高权力机关，行使国家所有权力中最重要的权力。

一、关于修改宪法，监督宪法的实施。宪法是国家的根本大法，规定国家的根本制度，是国家的总章程，在国家政治生活中起着重要作用。因此，修改宪法应当由代表全体人民利益的机构来行使。宪法的修改，由全国人大常委会或者五分之一以上的全国人大代表提议，并由全国人大以全体代表的三分之二以上的多数通过。建国以来，修改宪法的建议历来都是由中共中央向全国人大提出的。对１９８２年宪法的三次修改都是由中共中央向全国人大常委会提出具体的修改建议，全国人大常委会采纳通过中共中央的建议后，然后向全国人大提出修正案。这种方式改变了过去直接由党中央拟定修改内容，直接交由全国人大审议通过的做法。１９９３年修改宪法，在程序上更有所发展。当时，中共中央提出的宪法修改建议，经全国人大常委会通过后，提请大会审议。在大会审议过程中，中共中央又提出了修改宪法的补充建议，而此时由常委会决定提出修宪建议已不可能，为使这一补充建议法律化，采取了由全国人大代表签名的办法。北京市等３２个代表团２３８３名代表同意这一补充建议，使之成为正式修正案的一部分。这一情况实际反映了应当如何审议宪法修正案的问题，大会应当通过什么样的程序来研究、吸收审议中提出的意见和建议的问题。

制定一部好的宪法十分重要，但使制定的宪法得以全面实施更为重要。世界各国对监督宪法的实施都十分重视，其做法大体有三种：一是成立专门的独立的宪法监督机构，负责解释宪法、处理宪法诉讼和争议。如法国成立有宪法委员会，德国成立有宪法法院。二是由最高司法机关负责宪法的监督实施，如美国、英国等普通法国家即是如此。最高司法机关解释宪法，审理各种宪法诉讼。三是由议会负责监督宪法的实施。原苏联东欧国家即是如此。我国实行由国家最高权力机关负责监督宪法实施的制度。全国人大监督宪法的实施，其好处在于权威性高，有利于平息各种宪法争议。其不利之处在于全国人大一年只举行一次会议，而且会期短、议程多、人数多，开展经常性的监督不容易。因此还必须赋予常委会以宪法监督的职责。１９８２年宪法颁布以来，全国人大还没有处理过宪法争议或者违宪案例。这是不是说宪法实施得特别好，而没有发生违反宪法的事例呢？显然不是如此。宪法的实施并不尽如人意。出现这种情况的根本原因在于，在现行体制下，用宪法机制解决问题的迫切性还没有显现出来或者说还有其他的替代方法，我们也不习惯于用宪法机制去解决问题。宪法和法律机制解决问题的特点在于，事先设定程序并且固定化，矛盾和争议公开化，遇有争议，按事先设定的程序去解决，以最后的结果为准。现实的情况是，中国共产党的集中统一领导，使得通过内部协商和沟通，就可以解决各种问题，产生不了用宪法机制解决问题的必要性。对于完善违宪审查机制，实践中提出了一些意见和建议，主要集中在建立违宪审查的专门机构、明确违宪构成的标准和条件，规范违宪审查程序等，这些还有待于在宪政实践中逐步发展。

二、关于立法权。全国人大制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律。关于什么是基本法律，如前所述，这是我国宪政实践和立法实践还没有完全解决的一个问题。应当说，对基本法规定一个标准并不困难，难点在于确定这样一个标准后，具体实施起来有一定的困难。因为全国人大每年只举行一次会议，并且会期很短，难以保障所有符合基本法标准的法案都提交全国人大审议。正是基于此种考虑，在全国人大制定立法法时，尽管一些同志主张明确基本法与一般法律的界线，但立法法还是沿用了宪法的规定，保持了一定的模糊性。全国人大制定基本法律，但并不仅限于基本法律，基于其最高国家权力机关的性质，对于基本法律以外的法律也是有权制定的。全国人大制定法律的程序包括法律案的提出、法律案的审议、法律案的表决和法律案的公布四个环节。有权向全国人大提出法律案的主体包括二类：一类是国家机关，即全国人大常委会、全国人大专门委员会、国务院、中央军委、最高人民法院和最人民检察院；另一类是一个代表团或者三十名以上代表联名。从立法实践来看，全国人大审议的法律案，一般先向全国人大常委会提出，经常委会审议修改之后，再决定提请全国人大会议审议。法律案的审议实行代表审议与专门委员会审议相结合，法律委员会审议与相关专门委员会审议相结合，由法律委员会实行统一审议的制度。即法律案最后的修改文本和建议表决稿由法律委员会向大会主席团提出。法律案的表决以全体代表的过半数通过。法律案通过后，由国家主席签署公布。

三、关于选举和决定任命权。国家最高行政机关、军事机关、审判机关和检察机关由全国人大产生，表现在人事安排上，全国人大选举和决定任免中央国家机关的领导人员。如选举国家主席，根据国家主席的提名，决定国务院总理的人选；根据国务院总理的提名，决定国务院其他组成人员的人选。全国人大选举国家机关领导人员，候选人由大会主席团提名，主席团根据中国共产党中央委员会的建议提名。候选人交由各代表团酝酿讨论后，由代表无记名投票选举，以全体代表的过半数当选。全国人大确定国家领导职务人选的方式，一种是选举，一种是决定人选。其区别在于：选举时，候选人由大会提出；决定人选时，其人选只能由特定的主体提出；对于代表来说，选举时可以投赞成票、反对票或者弃权票，还可以另选他人。而决定人选时，则不能另选他人。在全国大的选举中，有两个问题需要研究：一是全国人大选举国家机关领导职务时，是否可以实行差额选举？宪法对此并无限制性的规定。实际情况是，全国人大选举全国人大常委会委员，实行差额选举，差额比例通常为５％；选举产生其他职务实行等额选举。二是代表是否可以提出候选人。在地方国家机关领导人员的选举中，一定数量的代表联名可以提出候选人；在全国人大的选举中，有关法律则没有赋予全国人大代表联名提出候选人的权利。

四、关于审查批准国民经济和社会发展计划、国家预算。国民经济和社会发展计划是国家对未来一段时间经济和社会发展的安排和布置，它包括年度计划、五年计划和十年规划。这些计划（规划）一旦经全国人大审查批准，就具有了约束力，行政机关应当予以执行。全国人大审查和批准国民经济和社会发展计划，包括两项内容：一是审查和批准下一年度（或今后五年或十年）的计划和有关这个计划的报告；二是审查和批准关于上一年度（或前五年或十年）计划执行情况的报告。随着社会主义市场经济体制的建立和发展，对于全国人大要不要审查批准国民经济和社会发展计划，一些同志提出了不同意见，认为计划报告是计划经济的产物。随着市场经济体制的建立，国民经济计划的成分越来越少，在人大会议上作计划报告的必要性已经不复存在，建议取消计划报告。的确，在市场经济的条件下，计划的约束力在淡化，审查和批准计划的必要性也在淡化。

审查和批准国家的预算，也是两个方面：一是审查和批准本年度的国家预算，二是审查和批准上一年度国家预算的执行情况。国家预算通常是指整个国家的预算，包括了中央和地方的预算。我国财政税收体制改革后，中央和地方实行分税制，中央和地方的预算是分开的，由全国人大审查和批准包括地方在内的国家预算，执行起来有困难，并且下级预算也没有必要由上一级人大重复审批。１９９４年３月全国人大制定的预算法对这个问题作了调整，即全国人大审查中央和地方预算草案及中央和地方预算执行情况；批准中央预算和中央预算执行情况的报告。这样调整，有利于加强对预算的监督管理。预算审查和批准中还有另外一个问题，即预算年度与人大会期不一致的问题。我国的预算年度自公历１月１日起，至１２月３１日止，而全国人大会议一般在三月份举行。六届全国人大以来，全国人大的会期不断往前提，但再往前提已经很困难了，现在通常是每年的3月5日。这就是说在全国人大批准预算时，预算年度已过去近三个月。对此预算法规定，在预算年度开始后，预算草案还没有被批准的，本级人民政府可以先按照上一年同期的预算支出数额安排支出；预算经本级人大批准后，按照批准的预算执行。

无论是审查批准计划，还是审查批准预算，都有一个审查效果的问题。由于计划、预算的专业性强、内容复杂，在短期内研究清楚很困难。而全国人大会议人数多、会期短、内容多，审查计划、预算不可能占用太多的时间。那么，如何来解决这种矛盾，提高审查的效果，实实在在的行使好计划、预算的审查批准权呢？实践中曾提出进行重点审查的办法，即对最主要的项目指标进行审查。这个办法能缓解一下审查中的矛盾，但并不能根本解决问题，并且这种办法本身也有缺陷，因为不了解全面，难以把握重点。在现行体制下，人大要较好地行使计划、预算的审查批准权，比较好的选择方案是将审查时间提前，也就是先由常委会进行一道审查，把有关问题研究清楚，然后再交由大会进行审查。在全国人大的立法中，全国人大审议通过的法律，先由常委会进行审议，然后再向大会提出，为大会提供了比较好的审议基础，保证了立法质量。如果计划、预算的审查作出如此改革，必将大大提高审查效果。

五、关于决定国家生活中的重大事项，包括批准省级建置，决定特别行政区的设立及其制度，决定战争和和平问题。省、自治区和直辖市是我国的第一级行政区划单位，直接受中央的领导。这一级行政区划的变动，关系到中央和地方、地方和地方之间的相互利益，涉及中央对地方的管理，因此省一级的建置需由全国人大决定。改革开放以来，全国人大先后增设了海南省和重庆直辖市。为了解决香港、澳门和台湾问题，中国领导人创造性的提出了“一国两制”的伟大构想，即设立特别行政区，在特别行政区实行不同于内地的制度。根据这一伟大构想，全国人大先后制定了香港、澳门特别行政区基本法，设立了香港、澳门特别行政区，实现了香港和澳门的顺利回归。战争与和平问题是政治的最高形式，其一是决定是否与某一国或某一国家集团宣战，包括两种情况：一是遇到国家遭受武装侵犯的情况；二是必须履行国际间共同防止侵略的条约的情况。其二是决定是否与交战国达成协议，双方停战，结束战争。战争与和平问题，对国家的生存与发展生死攸关，需要由最高国家权力机关来决定。

六、关于监督权。全国人大是最高国家权力机关，享有最高监督权。虽然本条只规定了全国人大对全国人大常委会的监督，但并不影响全国人大对国家行政机关、审判机关和检察机关的监督。按照惯例，全国人大每年举行例会，都要听取和审议国务院、最高人民法院和最高人民检察的工作报告，对工作报告的表决，实际意味着对他们的信任投票，它具有非常广泛的监督意义。

七、其他应当由全国人大行使的职权。这是一项兜底条款。上述列举的职权是有限的，制宪者为了确保最高国家权力由最高国家权力机关行使，作出此项规定。此项规定表明了全国人大的权力不是上述有限的几项职权。何谓“应当由”？应当是根据事项的性质来确定，以客观标准作为判断依据。凡是具有创制性、全局性、根本性的事项，属于应当由最国国家权力机关行使的职权。

 

第六十三条  全国人民代表大会有权罢免下列人员：

(一) 中华人民共和国主席、副主席；

(二) 国务院总理、副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长；

(三) 中央军事委员会主席和中央军事委员会其他组成人员；

(四) 最高人民法院院长；

(五) 最高人民检察院检察长。

【释义】  本条是关于全国人大罢免权的规定。

一、什么是罢免

罢免是指对违法失职的国家公职人员，在任期届满以前，依法解除其职务的活动。在我国，选举权和罢免权是紧密相连的，享有选举权的，同时享有罢免权。这同西方一些国家不同，它们的选举权和罢免权（解职权）是相分离的。全国人大既行使选举权，同时又享有罢免权，表明全国人大掌握着监督权，享有控制国家权力的手段。在国家权力机关解除国家公职人员职务的手段中，还有免职。免职与罢免有所不同，罢免带有惩罚的性质，是对违法失职行为的一种惩戒。免职则包含有两种情况：一种是正常的任免，如任期界满、任职年龄到限、工作岗位交流等。另一种情况是有过错的免职，如工作失职、工作业绩差、不胜任工作等。从启动解职的程序来看，罢免只能由代表大会的主席团、代表团和代表联名提出，免职则只能由原提名人提出。从功能上来看，罢免重在监督，免职重在工作调整或者是被监督机关的自律。在西方国家，议会对行政机关、司法机关的监督，有的用弹劾，有的靠不信任案。那么，罢免与弹劾、不信案有何异同？罢免是选举人对所选举任命人员的职务解除，弹劾则是选举人以外的法定机关对国家公职人员职务的解除，不信案则主要是针对内阁整体的监督。过去，一些人建议在中国建立弹劾制度，以加强全国人大的监督。其实，没有这种必要性。弹劾是在选举人无权解除所选举任命人员职务的情况下设立的一种监督机制，主要代表国家是美国。美国总统由选举人选举产生，但选举人并无权解除总统职务，因此在制度上设计，赋予国会弹劾权，依弹劾程序可解除总统职务。在我国，选举权和监督权是统一的，选举机关有权罢免所选举的公职人员的职务，在这种制度安排下，建立弹劾制度没有必要。

二、罢免的程序

提出罢免案的法律程序，不同于提出一般议案的程序。由于罢免案是对过半数当选人员的否定，因此提出的要求比较高。主席团、三个以上的代表团或者十分之一以上代表，才可以提出罢免案。罢免案提出之后，有二种处理程序：一是由主席团直接交各代表团审议后，提请大会全体会议表决。对于违法犯罪事实清楚，代表认识一致的，按这一程序处理。二是依照全国人大议事规则，由主席团提议，经大会全体会议决定，组织调查委员会，由全国人民代表大会下次会议根据调查委员会的报告审议决定。有的罢免案是临时提出的，所指控的违法犯罪事实，需要调查、核实清楚，因此可以成立特定问题调查委员会进行处理。这实际上是为罢免设计了一道缓冲闸门，既保证罢免权的行使，又保证准确无误。罢免案应当写明罢免的理由，并提供有关的材料。罢免案提请大会全体会议表决前，被提出罢免的人员有权在主席团会议和大会全体会议上提出申辩意见，或者书面提出申辩意见。

三、罢免的条件

对于罢免的条件，也就是对于什么样的公职人员的行为，代表可以提出罢免案，法律并没有作具体规定。一般来说，提出罢免案总要有充分的理由，使得罢免案得以成立。通常认为，违法犯罪、失职渎职、工作无能等可以成为提出罢免案的理由，但罢免案能否通过，需要全体代表以表决的形式决定。过去有一种观点认为，罢免不需要特别严格的理由，只要代表认为不合适任职，就可以提出罢免案。从法治的角度来看，这种观点是值得质疑的。罢免尽管是最高国家权力的一项重要的监督权，但也要依法行使，避免随意性。

 

第六十四条  宪法的修改，由全国人民代表大会常务委员会或者1/5以上的全国人民代表大会代表提议，并由全国人民代表大会以全体代表的2/3以上的多数通过。

法律和其他议案由全国人民代表大会以全体代表的过半数通过。

【释义】  本条是关于全国人大通过宪法修正案和法律案以及其他议案的规定。

一、关于宪法的修改

宪法的修改就是对已公布施行的宪法进行部分和全面修改。所谓部分修改，就是在原有宪法的基础上，对个别条文作修改。我国现行宪法颁布以来，进行过三次部分修改，均采取修正案的形式。我国宪法的修正案明确规定将宪法中的某条内容修改为什么或者增加什么，这和美国的宪法修正案不同，美国的宪法修正案不与原宪法条文挂钩，只是在宪法正文之后附上相应条文，是宪法的一部分，和宪法具有同等效力。我国对宪法的修改还有一种形式，就是全面修改。即在原有宪法的基础上，重新起草宪法草案文本，交由全国人大审议通过。这种形式到底是称制定宪法，还是称修改宪法，对此有不同意见。有的认为是重新制定宪法，有的认为是全面修改宪法。从１９７５年宪法、１９７８年宪法、１９８２年宪法的颁布情况来看，都叫宪法修改。宪法对全国人大的职权的规定，都称修改宪法，而没有用制定宪法，本条也只是规定了修改程序，并未规定制宪程序。但从这几部宪法颁布的过程及内容来看，又和制宪比较接近。如从形式上来看，１９８２年宪法是对１９７８年宪法的修改，但实际并不是以１９７８年宪法为蓝本，而是以１９５４年宪法为基础；每次全面修订后的内容变化也比较大。因此有人称其是制宪。区分制宪和修宪的目的在于适用不同的程序，如果两者的程序并无不同，区分的意义也就不大。

宪法是国家的根本大法，具有最高的法律效力。为了确保宪法的稳定性，集中体现绝大多数人的利益，宪法的制定和修改有着不同于一般法律的特殊程序。其主要体现：一是提出修改宪法的动议的主体是特定的，仅限于全国人大常委会或者五分之一以上全国人大代表联名，只有他们提出的修改建议才能列入全国人大议程审议讨论，其他机关和组织提出的宪法修改建议，不直接列入全国人大议程进行审议讨论。从实践上来看，通常是中共中央提出修改宪法的建议，常委会根据中共中央的建议提出宪法修正案。二是通过要求更高，要以全体代表的三分之二的多数通过，而不是通常的全体代表的过半数，其目的是要确保宪法的修改为绝大多数人认可和接受，为统一人们的行为提供良好的基础。从近年来我国的修宪实践来看，还有一点不同，即通常的法律案和其他议案采用举手表决或者电子表决的方式，而宪法修改采取无记名投票的方式。对此，有的人还要求进一步改进，即应对修正案逐条表决，而不应采取简单的整体表决的办法。

二、关于法律案和其他议案的通过

法律案和其他议案的通过，采取绝对多数的原则，即由全国人大以全体代表的过半数通过。它不同于简单多数的原则，简单多数是指以到会参加表决人数的过半数通过。所谓过半数是指超过半数，大于半数，仅仅是等于半数不能认为是过半数。全体代表是指实有的全体代表，即经代表资格审查委员会审查确认的代表名单，不包括应选而未选出的代表名额，也不包括选出之后死亡、出缺的代表。要求以全体代表的过半数通过，要求有较高的会议出席率，并且代表不出席会议，无论其对议案的态度如何，都对议案的通过有负面影响。因为在确定是否通过时，是以赞成人数是否超过半数为标准的，不考虑未出席会议人数的情况。这就要求全国人大代表认真履行代表职责，按照议事规则参加全国人大的每一次会议。

全国人大的表决方式通常有以下几种：一是举手方式；二是无记名投票方式；三是电子表决器。全国人大议事规则规定，全国人大会议选举或者决定任命，采用无记名投票方式。宪法修改，采用投票方式表决。全国人大会议的表决办法，由主席团决定。实践中，除法律、议事规则明确规定采用无记名投票方式进行表决的情形外，全国人大通过各项议案和决议一般都采用电子表决器进行表决。目前，全国人大会议厅都安装了电子表决器。全国人大采用的电子表决系统是不记名的，与无记名投票方式类似，并且更加迅速、简便。

 

第六十五条  全国人民代表大会常务委员会由下列人员组成：

委员长，

副委员长若干人，

秘书长，

委员若干人。

全国人民代表大会常务委员会组成人员中，应当有适当名额的少数民族代表。

全国人民代表大会选举并有权罢免全国人民代表大会常务委员会的组成人员。

全国人民代表大会常务委员会的组成人员不得担任国家行政机关、审判机关和检察机关的职务。

【释义】  本条是关于全国人大常委会组成的规定。

一、关于全国人大常委会的组成

全国人大常委会是全国人大的常设机关，行使部分最高国家权力。因此，全国人大常委会的合理构成是十分重要的。这里有二个问题：一是常委会由多少人组成比较好。１９８２年宪法颁布以来，六、七、八、九届全国人大常委会组成人员的人数均为１５５人。其中委员长一人，副委员长二十人左右，秘书长一人，委员一百三十多名。为了进一步优化全国人大常委会组成人员的结构，加强全国人大常委会的工作，第十届全国人大常委会增加了一部分专职委员的名额，组成人员的人数增加到１７５人。在１９８２年宪法颁布以前，第一、二届全国人大常委会组成人员的人数为７９人；第三、四、五届分别为１１５、１６７、１９６不等。全国人大常委会组成人员无论是多还是少，是增还是减，目前还缺少明确的依据和原则。全国人大常委会作为最高国家权力机关的一个组成部分，应和全国人大一样，其规模也应当法定化。二是全国人大常委会组成人员的构成，包括三个方面：其一是职务构成。为了便于全国人大常委会履行宪法赋予的职责，便于全国人大常委会日常工作的组织领导，常委会由委员长、副委员长、秘书长和委员若干人组成。实践中，副委员长一般都在二十名左右。在实际当选的副委员长中，包括了中共党内的资深领导人、主要民主党派的领导人以及人口数比较多的少数民族的代表人物。从这个构成来看，副委员长职数的安排，体现的是中国共产党领导下的多党合作制度，各族人民的大团结，而不仅限于副委员长协助委员长开展工作的职责要求。其二是常委会组成人员无地域构成要求。虽然全国人大代表的名额是分配到选举单位，由选举单位产生，但全国人大常委会由全国人大选举产生，消除了选举单位的地域界线。其三是民族构成。我国是一个统一的多民族的国家，在全国人大中，少数民族要有适当的名额，同样，在全国人大常委会中，也要有适当的名额。

二、全国人大常委会组成人员的选举和监督

全国人大常委会组成人员由全国人大选举产生。候选人由大会主席团在代表中提名，交代表酝酿讨论后，由全体代表无记名投票选举产生。而主席团又是根据中共中央的建议提出候选人的。第一至六届全国人大常委会的组成人员由等额选举产生。七届全国人大常委会以来，委员长、副委员长、秘书长实行等额选举；委员实行差额选举，差额幅度为５％。全国人大常委会组成人员受全国人大的监督，全国人大有权罢免全国人大常委会组成人员，其程序适用于全国人大罢免其他国家机关领导人员的程序。全国人大常委会组成人员具有双重身份：一是全国人大代表，二是全国人大常委会组成人员。因此，他们接受双重监督。一人同时接受两种监督，这里就提出一个问题，两种监督的相互关系是什么？全国人大议事规则规定：“全国人大常委会组成人员、专门委员会成员的全国人大代表职务被原选举单位罢免的，其全国人大常委会组成人员、专门委员会成员的职务相应撤销，由主席团或者全国人大常委会予以公告。”从这一规定来，选举单位的监督更具有根本性。其理由是：常委会组成人员的职务是以代表资格的存在为前提的，代表资格不存在了，常委会组成人员的职务当然也不存在。但这里也有另一方面的问题，常委会组成人员的职务是由代表全国人民意志的全国人大选举出来，而现在一个省或市的选举单位就可以通过罢免代表资格的程序来解除全国人大常委会组成人员的职务，实际上会发生局部与整体的冲撞，这种权力运用不当，有可能产生某种混乱。显然，这种双重监督有一定的内在关联性，需要在制度上理顺。

三、全国人大常委会组成人员不得兼任其他国家机关的职务

全国人大承担着立法、监督等大量的重要工作，为了确保全国人大常委会组成人员集中精力开展常委会的工作，切实地履行监督职责，避免角色冲突等，常委会组成人员不得兼任国家行政机关、审判机关和检察机关的职务。担任上述机关职务的，应当辞去常委会组成人员的职务。根据宪法规定，全国人大常委会监督国务院、中央军事委员会、最高人民法院和最高人民检察院的工作，决定国务院、中央军委、最高人民法院和最高人民检察院的有关人选。如果常委会组成人员同时担任了这些部门的职务，在行使职权时就会产生一定的冲突，出现既是监督者，又是被监督者的尴尬局面。这里对职务的界定，没有作级别上的限制，这也就是说，行政、审判和检察机关的高级别的职务不能担任，低级别的职务也不能担任。只要是担任了这些机关的职务，都要辞去常委会组成人员职务。当然，在任职和辞职之间，会有一定的合理的时间间隔，这在实践中是允许的，但间隔的时间不宜过长，通常应在任职后的第一次常委会会议上提出。实践中有一种情况，即原来担任行政、审判、检察机关的职务，后经提名，当选为全国人大常委会组成人员，但在当选之后，原职务无人接替，还需在原岗位上继续工作。这种情况属于两种职务的交接阶段，应当尽量缩短，任职安排时应统筹考虑。

 

第六十六条  全国人民代表大会常务委员会每届任期同全国人民代表大会每届任期相同，它行使职权到下届全国人民代表大会选出新的常务委员会为止。

委员长、副委员长连续任职不得超过两届。

【释义】  本条是关于全国人大常委会任期的规定。

一、全国人大常委会的任期

全国人大常委会是全国人大的常设机构，其任期和全国人大相同，每届任期五年。任期年限相同，但起止时间略有不同。每届全国人大每届任期从举行第一次会议开始，到下届全国人大举行第一次会议为止。常委会的任期从大会选举产生开始，到下届全国人大选出新的一届常委会为止。由于常委会的选举一般是在大会的后一阶段进行的，因此两者的起止时间有所差别。这里有两个问题需要研究：一是代表任期和大会任期都已届满时，常委会是否还要继续履行职务。常委会组成人员从代表中提名选举产生，这也就是说，代表资格是常委会组成人员任职的前提条件。按照这个原则，在新的一届代表大会召开，上一届代表的任期届满，资格终止，大会的任期终止时，其常委会的任期也应相应届满终止。但按照本条的规定，上一届常委会组成人员还要继续履行职务，直至选出新的常委会。宪法作出这样的规定，可以推断制宪者对国家政权的连续性非常重视。国家机关职权的行使应当保持连续性，任何时候都不能有空白出现。虽然这里只有十来天的时间差别，却是处于任职交接的关键时刻，应当衔接紧密。在地方人大常委会的任职交接中，就出现了这样的情况。如某县换届选举产生新一届代表后，如期召开了新的一届人大会议。但会议进行过程中，因种种原因，大会决定休会，未能选举产生新一届人大常委会，这就出现了新的一届人大和上一届常委会共同存在的局面。二是在代表大会期间，常委会是否需要以及如何履行职务。从常委会的性质来看，它是大会闭会期间的常设机构，并不是独立于大会之外的机构，因此，在大会举行期间，常设机构似乎不需开展活动，没有履行职务的必要。如果遇有常委会职权范围内的事项出现，可以直接由大会来决定。常委会的职权是大会职权的延伸，并不为常委会所专有，大会行使是没有问题的。反过来看，在大会期间，如召开常委会决定问题，如何处理大会与常委会的关系，势必会遇到一系列问题。三是任职交接的形式。我国现在的任职交接，采取自动交接的形式，即选举产生的国家机构领导人员，自行走向岗位，开始任职工作，没有宣誓就职仪式。这种交接方式是以中国共产党的领导，党管干部为前提的。从国外的情况来看，任职交接都有宣誓就职仪式，有明确的离职、任职时间，这种形式有利于增强国家公职人员的责任感和法治观念，有利于明确划分交接双方的责任和权限，具有借鉴意义。

二、全国人大常委会领导人任期限制

为了废除领导职务的终身制，常委会委员长、副委员长的任期和国家主席、副主席，国务院总理、副总理和国务委员，中央军事委员会主席，最高人民法院院长和最高人民检察院检察长的任期一样，有任期限制，连续任职不得超过两届。这里有二个问题需要明确：一是连续任职指的是届与届之间不间断。如果一个人任满一届后去从事其他工作，间隔一届后重新任委员长或副委员长，这不属于连续任职；二是指同一个职务连续任职不得超过两界，副委员长晋升为委员长，副委员长的任职届数不计算在委员长的任职届数之中。　

 

第六十七条  全国人民代表大会常务委员会行使下列职权：

(一) 解释宪法，监督宪法的实施；

(二) 制定和修改除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律；

(三) 在全国人民代表大会闭会期间，对全国人民代表大会制定的法律进行部分补充和修改，但是不得同该法律的基本原则相抵触；

(四) 解释法律；

(五) 在全国人民代表大会闭会期间，审查和批准国民经济和社会发展计划、国家预算在执行过程中所必须作的部分调整方案；

(六) 监督国务院、中央军事委员会、最高人民法院和最高人民检察院的工作；

(七) 撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令；

(八) 撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议；

(九) 在全国人民代表大会闭会期间，根据国务院总理的提名，决定部长、委员会主任、审计长、秘书长的人选；

(十) 在全国人民代表大会闭会期间，根据中央军事委员会主席的提名，决定中央军事委员会其他组成人员的人选；

(十一) 根据最高人民法院院长的提请，任免最高人民法院副院长、审判员、审判委员会委员和军事法院院长；

(十二) 根据最高人民检察院检察长的提请，任免最高人民检察院副检察长、检察员、检察委员会委员和军事检察院检察长，并且批准省、自治区、直辖市的人民检察院检察长的任免；

(十三) 决定驻外全权代表的任免；

(十四) 决定同外国缔结的条约和重要协定的批准和废除；

(十五) 规定军人和外交人员的衔级制度和其他专门衔级制度；

(十六) 规定和决定授予国家的勋章和荣誉称号；

(十七) 决定特赦；

(十八) 在全国人民代表大会闭会期间，如果遇到国家遭受武装侵犯或者必须履行国际间共同防止侵略的条约的情况，决定战争状态的宣布；

(十九) 决定全国总动员或者局部动员；

(二十) 决定全国或者个别省、自治区、直辖市的戒严；

(二十一) 全国人民代表大会授予的其他职权。

【释义】  本条是关于全国人大常委会职权的规定。

１９８２年宪法的一个重要特点是扩大了全国人大常委会的部分职权，将原来属于全国人大的部分职权交由其常委会行使。彭真同志在《关于中华人民共和国宪法修改草案的报告》中说，“全国人大常委会是人大的常设机关，它的组成人员也可说是人大的常务代表，人数少，可以经常开会，进行繁重的立法工作和其他经常性工作。所以适当扩大全国人大常委会的职权是加强人民代表制度的有效办法。”实践证明，这一举措的意义非常深远。仅就立法工作来看，绝大多数法律为全国人大常委会制定，可以说，没有全国人大常委会职权的扩大，就没有今天的法制建设成就。本条规定的全国人大常委会职权为21项，除此之外，还有一些包括在其他条款中的职权，如主持全国人大代表的选举，召集全国人大会议。全国人大常委会职权大体可以分为以下几类：

一、关于解释宪法和监督宪法的实施。宪法在实施过程中，要适用宪法条文，而适用和运用宪法条文，总是基于对宪法条文的理解，当两种不同理解出现时，就需要有权机关对其进行解释，按最符合宪法精神的理解予以执行。在西方一些国家，宪法解释权由司法机关行使，成为三权鼎立的重要手段。在我国，宪法解释权由全国人大常委会行使，全国人大常委会作为全国人大的常设机关，行使部分国家权力，它行使宪法解释权，符合人民代表大会制度。解释宪法就是通过某种形式，对现行宪法条文的含义作具有法律效力的说明。一般来说，有以下四种情况需要进行宪法解释。一是宪法条文通常只作原则规定，其中有些规定应当如何具体理解和施行，有待于有权解释宪法的机关加以阐明；二是宪法条文中某些用语因受文字表达的局限，需要进一步解释；三是可能原来的规定有遗漏，需补充说明；四是社会客观情况已发生变化，宪法某些条文已不适应，需通过适当的解释使其继续有效。从现行宪法颁布到现在，全国人大常委会还没有专门进行宪法解释。没有专门解释，并不等于没有解释。实事上，从内容上、实质上分析，全国人大常委会对宪法的解释是经常的、大量的。这种解释大量是通过制定法律来对宪法的有关条文作进一步的明确和界定的。如宪法规定：国务院设立审计机关，对国务院各部门和地方各级政府的财政收支，对国家的财政金融机构和企业事业组织的财务收支，进行审计监督。但在实际执行中，对国务院审计署是否可以对中央财政收支进行审计，审计和财政部门持有不同的看法，全国人大常委会制定的审计法则解决了这一问题，国务院审计署有权对中央财政收支情况进行审计监督。

监督宪法的实施，就是纠正和撤销违宪行为，以确保宪法得以全面、准确的贯彻落实。违宪行为一般是指特定国家机关违反宪法的行为。对于违宪行为的种类，有的分为抽象行为违宪和具体行为违宪两类，有的则不承认具体行为违宪。全国人大常委会监督宪法的实施，主要是对行政法规、地方性法规等规范性文件进行审查，看其是否与宪法和法律相抵触，对违宪的予以撤销，对合宪的予以肯定。全国人大制定的立法法，规定了全国人大常委会进行立法监督的基本程序，事实上奠定了我国违宪审查的基本程序。立法法规定：国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和各省、自治区、直辖市的人大常委会认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人大常委会书面提出审查要求，由常委会工作机构分送有关的专门委员会进行审查。其他的国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，也可以向全国人大常委会书面提出审查建议，由常委会工作机构进行研究，必要时，送有关的专门委员会进行审查、提出意见。全国人大常委会是宪法的监督者，同时，它又是立法者，并且其制定的法律同样不得同宪法相抵触。那么，全国人大常委会是否有可能违宪呢？从理论上来讲，这种可能性是有的，正是有这种可能性，宪法规定，全国人大有权撤销或者改变全国人大常委会不适当的决定。但从实际操作上来看，这种可能性似乎又没有。因为全国人大常委会享有宪法解释权，对宪法的不同理解应以它的解释为准，它制定的法律就是对宪法的阐释，因此，法律违宪的可能性极低，除非全国人大对宪法有不同的解释。

二、关于立法和立法解释。全国人大常委会和全国人大一道，行使国家立法权，但全国人大常委会的立法权限有一定的限制，限于非基本法律，基本法律的制定权在全国人大。但是，在同全国人大制定的法律的基本原则不相抵触的前提下，全国人大常委会可以对其进行部分修改和补充。这里的修改限制有二个：一是“部分”，这是量的限制，即在原有法律基础上增减、修改。“部分”是量的限制，但又不能完全以量来进行界定。１９８０年９月１０日五届全国人大第三次会议制定的个人所得税法共１５条，而１９９３年１０月３１日八届全国人大常委会第四次会议对其进行了修改，其中，对１３个条文的内容进行了修改，增加了３个条文。二是不得同基本原则相抵触。基本原则是贯穿于法律始终的核心和精神，统领整部法律。法律条文中往往并未明示哪些是基本原则或非基本原则，并且对基本原则的理解，常常有不同的视角，这就给执行这一条文的规定带来一定的难度。

全国人大常委会负责解释法律。法律有以下情况之一的，由全国人大常委会进行解释：一是法律的规定需要进一步明确具体含义的；二是法律制定后出现新的情况，需要明确适用法律依据。在执法和司法工作中，对法律还有具体运用解释和司法解释，这些解释仅限于如何运用和适用法律，其效力层次低于全国人大常委会的法律解释。

三、关于计划、预算的部分变更。1关于计划的调整。大会批准的年度计划、五年计划和长远规划必须作部分调整的，由国务院提请常委会审查批准。除特殊情况外，国务院应当在常委会举行会议一个月前，将调整方案的议案报送全国人大常委会。2关于预算的调整。因特殊情况必须调整中央预算时，国务院应当编制中央预算调整方案，并于当年７月至９月之间提交全国人大常委会。国务院财政部门应当及时向财政经济委员会和预算工作委员会通报中央预算调整的情况，在常委会举行会议审批中央预算调整方案的一个月前，将中央预算调整方案的初步方案提交财政经济委员会，由财政经济委员会进行初步审查。全国人大常委会在审查批准计划预算部分变更的过程中，遇到最大的难题是部分变更如何界定。无论是按比例界定，还是按数量界定，都不易操作。部分变更的界线不确定，难以行使审查批准权。

四、关于决定国家的重大事项。1决定战争状态的宣布；决定全国总动员或者局部动员。战争状态是指在国家遭受武装侵犯或者必须履行国际间共同防止侵略的条约的情况下，将国家由平时状态转为战时状态，即国家的军事、政治、经济、科技、教育和外交等进入战时状态，实施战时管理体制，采取一系列措施和手段，集中人力、物力和财力为战争服务。战争状态和全国总动员或者局部动员有着密切联系，国家进入战争状态，就要进行全国总动员或者局部动员。2决定全国或者个别省、自治区、直辖市的戒严等。在我国，戒严是指在发生严重危及国家的统一、安全或者社会公共安全的动乱、暴乱或者严重骚乱，不采取非常措施不足以维护社会秩序、保护人民的生命和财产安全的紧急状态时所采取的措施。无论是全国总动员或局部总动员，还是戒严，都是在非正常状态下所采取的措施。有些国家将非正常状态统称为紧急状态，除了包括战争、动乱、暴乱或骚乱外，还包括各种自然灾害或灾害性事故引起的紧急情况，如洪水、地震、流行性疾病、核事故等，对此统一制定紧急状态法。紧急状态情况下的特点是公民的权利和自由受到一定限制，国家采取非常措施应对战争、动乱、各种灾害和事故。3关于军人、外交人员的衔级制度和其他专门的衔级制度。中国人民解放军实行军衔制度，军衔分为将、校、尉三等十一级，全国人大常委会已制定通过了中国人民解放军军衔条例。关于外交人员的衔级，现在尚未立法。关于其他的专门衔级，全国人大常委会通过了人民警察警衔条例、海关关衔条例，规定了人民警察的衔级制度、海关的衔级制度。另外，我国还有人民武装警察警衔制度。4关于国家的勋章和荣誉称号。授予国家勋章和荣誉称号是对为国家的建立、发展作出卓越贡献的人给予的一种国家的奖励和表彰。八届全国人大常委会曾审议讨论过国家勋章和荣誉称号法草案，后被搁置，目前国家的勋章和荣誉称号制度尚未建立。5关于批准和废除条约和重要协定。根据全国人大常委会于1990年通过的《中华人民共和国缔结条约程序法》，需要全国人大常委会决定批准和废除的条约和重要协定包括：友好合作条约、和平条约等政治性条约；有关领土和划定边界的条约、协定；有关司法协助、引渡的条约、协定；同中华人民共和国法律有不同规定的条约、协定；缔结各方议定须经批准的条约、协定；其他须经批准的条约、协定。6关于特赦。特赦是指对已判决其有罪的特定犯人，免除其刑罚的执行。特赦不同于大赦，大赦是指对所有已判其有罪的犯人的赦免，按宪法的规定，我国有特赦而无大赦。

五、关于人事任免。主要是在全国人大闭会期间，遇有个别国务院部长、委员会主任、审计长、秘书长和中央军事委员会除主席以外的其他组成人员的调整，行使决定任命权；任免审判人员和检察人员，确保司法机关的顺利运行；决定驻外全权代表的任免等。全国人大常委会行使人事任免权，需要研究的一个问题是任免与考察了解干部的关系。一方面，人大常委会任免干部，需要了解干部，知人善任；另一方面，我国实行的是党管干部的原则，党的组织部门在推荐提名干部前，已进行了考察了解，如果再进行一次，两者就重复，并且有可能得出不同结论，如何把两者统一协调起来，使人大常委会能准确行使人事任免权，是民主法制建设中的一个重要课题。

六、关于监督。其中分为工作监督和法律监督。工作监督主要是对行政、军事、审判和检察机关的工作进行监督；法律监督是对行政法规和地方性法规是否符合宪法和法律进行监督，它实际上是宪法监督的有机组成部分。监督的形式有审议和听取工作报告，质询和询问，撤销不适当的文件，撤职等。随着我国民主政治建设的推进，人大常委会的监督工作已经有了很大的发展，在实践中创造了执法检查，在地方还出现了工作评议、述职评议、个案监督等新形式，但总的来说，与国家权力机关的监督性质，人民群众的期望还有一定的差距，特别是在监督效果和力度方面还有待改进。人大监督工作的发展，将成为民主法制建设的一个新的亮点。

 

第六十八条  全国人民代表大会常务委员会委员长主持全国人民代表大会常务委员会的工作，召集全国人民代表大会常务委员会会议。副委员长、秘书长协助委员长工作。

委员长、副委员长、秘书长组成委员长会议，处理全国人民代表大会常务委员会的重要日常工作。

【释义】  本条是关于全国人大常委会委员长和委员长会议工作职责的规定。

一、委员长的工作职责

全国人大常委会每二个月召开一次会议，其工作具有日常性、经常性的特点，需要有专人主持其工作。全国人大常委会委员长是全国人大选举的全国人大常设机构的领导人员，因此，主持常委会工作是其应有的职责。主持工作包括召集常委会会议、主持常委会会议和会议之外的日常工作。尽管委员长主持常委会的工作，但并不代替常委会行使职权，常委会是一个权力集体，集体行使职权，在表决中，委员长也只有一个投票权。副委员长和秘书长协助委员长工作，副委员长受委员长的委托，可以代行委员长的部分职权。委员长因为健康情况不能工作或者缺位时，由常委会在副委员长中推选一人代理委员长的职务，直到委员长恢复健康或者选出新的委员长为止。

二、委员长会议的工作职责

委员长会议处理常委会的重要日常工作，其中包括：决定常委会每次会议的会期，拟定会议议程草案；对向常委会提出的议案和质询案，决定交由有关的专门委员会审议或者提请常委会全体会议审议；指导和协调各专门委员会的日常工作；处理常委会其他的重要日常工作等。其他重要日常工作包括研究全国人大常委会的立法规划、执法检查计划、常委会机关建设等。此外，委员长会议还可以向常委会提出议案，向常委会提名全国人大各专门委员会的个别副主任委员、委员人选等。委员长会议的工作应当处理好同常委会的关系，常委会是最高国家权力机关的组成部分，行使部分国家权力。委员长会议只是常委会内的一个会议主持机构，不能行使常委会的职权。委员长会议处理的事务是常委会运转过程中的程序性、事务性、具体性的工作，不能超越其职责范围。由于委员长会议的组成人员都是具有影响力的领导人员，在现实生活中，有的人把委员长会议看成是领导常委会的机构，其实这是一种误解。这种理解不符合人民代表大会集体行使职权的特点。

 

第六十九条  全国人民代表大会常务委员会对全国人民代表大会负责并报告工作。

【释义】  本条是关于全国人大常委会接受监督的规定。

有权力就应当受到监督，没有监督的权力就会走向腐败。全国人大常委会行使部分国家权力，同样要受到监督。我国不实行三权分立，不存在立法、行政、司法机关相互制衡的问题，也就是说全国人大常委会监督一府两院，但一府两院不能反过来监督全国人大常委会。因此，对全国人大常委会的监督交由全国人大来负责。全国人大常委会是全国人大的常设机关，由全国人大选举产生，接受全国人大的监督顺理成章。全国人大常委会每年要向全国人大报告自上一次大会以来的工作情况，如立法、监督、外事、联系全国人大代表、自身建设等工作情况以及新的一年的工作安排等。常委会的工作报告一般由常委会的委员长或者副委员长向大会报告，报告之后，各代表团要对报告进行审议，对常委会的工作提出意见和建议。大会就常委会的工作报告作出决议，对常委会的工作作出评价并提出要求。工作报告被批准后，是常委会的工作依据之一。全国人大监督其常委会的另一个方面是有权罢免常委会组成人员，全国人大有权撤销或者改变全国人大常委会通过的不适当的决定。由于全国人大常委会是从全国人大代表中选举产生的，全国人大代表受选举单位的监督，代表资格被选举单位罢免的，其所担任的常委会组成人员职务相应撤销，因此全国人大常委会组成人员同时受原选举单位的监督。

 

第七十条  全国人民代表大会设立民族委员会、法律委员会、财政经济委员会、教育科学文化卫生委员会、外事委员会、华侨委员会和其他需要设立的专门委员会。在全国人民代表大会闭会期间，各专门委员会受全国人民代表大会常务委员会的领导。

各专门委员会在全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会领导下，研究、审议和拟订有关议案。

【释义】  本条是关于全国人大专门委员会的设立和工作职责的规定。

一、专门委员会的设立

全国人大每年召开一次会议，其常委会也是每二个月召开一次会议。代表大会人数较多，不便于经常开会讨论研究问题，特别是不便于分门别类地对问题进行深入地审议。再加上现代社会发展迅速，全国人大的任务繁重，立法的专业性强。为了适应国家管理专业化和科学化的需要，保证全国人大及其常委会履行宪法和法律赋予的职责，全国人大有必要设立相应的机构，协助全国人大及其常委会开展工作。全国人大专门委员会的设立具有逐年增多的特点，六届时是六个，七届时为七个（增设内务司法委员会），八届时为八个（增设环境与资源保护委员会），到九届全国人大，全国人大设立的专门委员会共有九个（增设农业与农村工作委员会），体现了人大工作日益增多的趋势。

二、专门委员会的组织

专门委员会受全国人大领导；在全国人大闭会期间，受全国人大常委会的领导。各专门委员会由主任、副主任委员若干人和委员若干人组成。其人选由主席团在代表中提名，大会通过。在大会闭会期间，全国人大常委会可以补充任命个别副主任委员和部分委员，由委员长会议提名，常委会通过。各专门委员会主任委员主持委员会会议和委员会的工作，副主任委员协助主任委员工作。

三、专门委员会的性质

五届全国人大常委会副委员长兼法制委员会主任习仲勋在关于全国人大组织法等四个法律草案的说明中指出：“由于专门委员会是全国人大的组成部分，行使全国人大和它的常委会的部分职权，草案规定：专门委员会的组成人员从全国人大代表中选出。”从这个说明来看，专门委员会是最高国家权力机关的一部分，行使部分国家权力。但从宪法和全国人大组织法的有关规定及现实情况来看，专门委员会并不能行使国家权力机关的部分职权。专门委员会通过的决议、决定，对行政、司法机关以及公民个人也没有约束力，因此，不宜说专门委员会最高国家权力机关的组成部分。专门委员会不同于全国人大及其常委会自身，也不同于全国人大及其常委会的工作机构，它是全国人大常设的专门性的议事工作机构。

四、专门委员会的工作

专门委员会工作的最大特点是专业化和经常化。由于专门委员会的组成人员一般都是相关领域里的专家、学者和实际工作者，他们对有关问题比较熟悉，且人员较少，便于分门别类地研究、讨论问题，可以考虑得更深入、更周到。同时，它们不会因全国人大闭会而停止工作，可以协助全国人大及其常委会进行经常性工作。因此，专门委员会在全国人大的工作中发挥着重要作用。全国人大专门委员会的工作职责主要是：1审议全国人大主席团或者全国人大常委会交付的议案；2向全国人大主席团或者全国人大常委会提出属于全国人大或者全国人大常委会职权范围内同本委员会有关的议案；3审议全国人大常委会交付的被认为同宪法、法律相抵触的国务院的行政法规、决定和命令，国务院各部、各委员会的命令、指示和规章，省、自治区、直辖市的人大及其常委会的地方性法规和决议，以及省、自治区、直辖市的人民政府的决定、命令和规章，提出报告；4审议全国人大主席团或者全国人大常委会交付的质询案，听取受质询机关对质询案的答复，必要时向全国人大主席团或者全国人大常委会提出报告；5对属于全国人大或者全国人大常委会职权范围内同本委员会有关的问题，进行调查研究，提出建议。民族委员会还可以对加强民族团结问题进行调查研究，提出建议；审议自治区报请全国人大常委会批准的自治区的自治条例和单行条例，向全国人大常委会提出报告。法律委员会统一审议向全国人大或者全国人大常委会提出的法律案；其他的专门委员会就有关的法律草案向法律委员会提出意见。

 

第七十一条  全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会认为必要的时候，可以组织关于特定问题的调查委员会，并且根据调查委员会的报告，作出相应的决议。

调查委员会进行调查的时候，一切有关的国家机关、社会团体和公民都有义务向它提供必要的材料。

【释义】  本条是关于全国人大及其常委会组织特定问题调查委员会的规定。

一、组织调查委员会是行使监督权的重要手段

议会为了监督制约政府，享有国政调查权。近代立宪国家，无论宪法有无明文规定，均普遍承认国会拥有国政调查权。在西方国家，国政调查权原则上由议院直接行使。但由于议院人数较多，各国为技术上的方便，议院大多数将某些特定事项交专门委员会调查。特别是以委员会为中心的国家，如美国、日本等，实际上是以委员会为中心行使国政调查权。我国是专门委员会和特定问题调查委员会并用。一般性问题，原则上由专门委员会进行调查并提出报告，特定的重大问题，组织专门的调查委员会。

二、调查委员会的性质和成立

特定问题调查委员会的性质特点有三个：其一，临时设立的机构，不是常设机构，调查结束后，调查委员会即自行解散。遇有新的问题需要设立调查委员会时，重新组织。其二，调查委员会是一个工作性机构，而非有实体性权力的机构。对特定问题只有调查、取证、提出报告的权力，而无决定权。其三，调查委员会所要调查的问题是特定的，也就是说有明确具体的要调查了解的问题，而不是一个泛泛的调查对象。成立调查委员会，取决于全国人大及其常委会判断是否有必要。根据全国人大议事规则的规定，主席团、三个以上的代表团或者十分之一以上的代表联名，可以提议组织关于特定问题的调查委员会，由主席团提请大会全体会议决定。调查委员会由主任委员、副主任委员若干人和委员若干人组成，由主席团在代表中提名，提请大会全体会议通过。调查委员会可以聘请专家参加调查工作。

三、调查委员会的权限

调查委员会进行调查时，一切有关的国家机关、社会团体和公民都有义务如实向它提供必要的材料。提供材料的公民要求调查委员会对材料来源保密的，调查委员会应当予以保密。对于有义务提供材料而不提供材料的，调查委员会应当如何处理，法律还没有规定。并且全国人大还没有组织调查委员会的实践，因而也无先例可循。从可行性来看，可请司法机关协助取证。

调查委员会应当向全国人大提出调查报告，调查报告应当将所调查问题的来龙去脉、前因后果、经验教训、责任分担、处理意见等一一阐明。全国人大根据调查委员会的报告，可以作出相应的决议。全国人大可以授权全国人大常委会在全国人大闭会期间，听取调查委员会的调查报告，并可以作出相应的决议，报全国人大下次会议备案。

关于全国人大常委会如何组织特定问题调查委员会的问题，法律没有具体规定，但全国人大组织特定问题调查委员会的原则和精神是可以参照的。

 

第七十二条  全国人民代表大会代表和全国人民代表大会常务委员会组成人员，有权依照法律规定的程序分别提出属于全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会职权范围内的议案。

【释义】  本条是关于全国人大代表和全国人大常委会组成人员有权提出议案的规定。

一、提出议案的法定要求

议案是指国家权力机关审议讨论的原案。广义的议案包括宪法修改案、立法案、财政预算案、经济和社会发展案、人事任免案、重大事项决定案、质询案、罢免案、调查案等。由于其中有些议案的提案主体和程序互不相同，因此，狭义的议案仅指立法类和重大事项决定类议案。议案不同于批评、建议，对全国人大及其常委会的决策具有更大的影响力。全国人大代表提出议案，应当符合以下要求：第一、提出的议案要有案由、案据和方案，也就是说要有可供会议讨论的草案；提法律案时，要有法律草案文本；提决议案时，要有决议案文本，以便直接列入会议议程，交付会议审议。第二、要合于法定人数，三十名以上的全国人大代表或者十名以上的常委会组成人员联名，才构成提案主体，可以提出议案。联名通常是一人领衔，其他人签署。达不到法定人数的联名，通常转为批评建议处理。第三、议案内容要在全国人大或者全国人大常委会职权范围内。在实践中，代表提出的很多议案，不属于人大的职权范围，而属于政府的职权范围，如增加地区投资、增加财政拨款、争取工程项目、争取优惠政策等，这些事项都已超出了全国人大及其常委会的职权范围，在议案处理时，只能作为批评建议，转交有关部门处理。当然，全国人大及其常委会是最高国家权力机关，其职权范围是相当宽泛的，并且宪法中有应当由全国人大行使的其他职权的条款，因此对全国人大及其常委会职权范围的解释，是有相当大的弹性的。事实上就有一种理论认为，全国人大及其常委会是最高国家权力机关，其职权范围不受行政权、司法权的限制，因为行政权、司法权本身就是全国人大派生出去的。第四、向代表大会提出的议案，要在法定时间内提出。全国人大举行会议时，大会主席团第一次会议都要确定提议案的截止时间，以便留出足够时间研究处理会议期间提出的议案。代表联名提出议案，一定要在规定的时间之前提出。在规定时间之后提出的议案，大会秘书处不再作为议案受理，只作为批评建议受理。

二、议案的处理

有权向全国人大及其常委会提出议案的主体是两类：一类是国家机关，即国务院、中央军委、最高人民法院、最高人民检察院、全国人大主席团、全国人大常委会、全国人大各专门委员会；其中向全国人大常委会提出议案的主体与上述单位基本一致，只是主席团改为委员长会议。另一类是代表或委员联名。对于两类不同主体提出的议案，法律规定了两种不同的处理程序。国家机关提出的议案，由大会主席团或者委员长会议决定直接列入议程，交由会议审议讨论。而代表或者常委会组成人员提出的议案，由主席团（在常委会会议上为委员长会议）决定是否列入会议议程，或者先交有关的专门委员会审议、提出是否列入大会议程的意见，再决定是否列入大会议程。两类议案的不同处理方法，表明国家权力机关审议讨论议案，实行国家机关主导制，即国家机关提出的议案要优先审议。目前，全国人大代表在每次大会上提出的议案都比较多，其中有一部分作为议案交由各专门委员会审议，还有一部分作为批评意见和建议，转交有关部门处理，直接列入会议议程的很少。专门委员会审议的议案，绝大部分是要求立法的议案，通常根据议案的内容，交由有关部门着手立法起草工作或者由人大自己着手立法起草工作，然后按照法定程序向常委会或者代表大会提出。

 

第七十三条  全国人民代表大会代表在全国人民代表大会开会期间，全国人民代表大会常务委员会组成人员在常务委员会开会期间，有权依照法律规定的程序提出对国务院或者国务院各部、各委员会的质询案。受质询的机关必须负责答复。

【释义】  本条是关于质询案的规定。

一、质询的程序

全国人大及其常委会作为国家权力机关，监督国家行政机关的工作，其方式之一就是质询国务院及其部门的工作。质询是国家权力机关的组成人员依照法定程序，就国家行政机关工作中的问题提出质问，由有关机关或者负责人答复的活动。根据全国人大组织法的规定，在全国人大会议期间，一个代表团或者三十名以上的代表，可以书面提出对国务院和国务院各部、各委员会的质询案，由主席团决定交受质询机关书面答复，或者由受质询机关的领导人在主席团会议上或者有关的专门委员会会议上或者有关的代表团会议上口头答复。在主席席团会议或者专门委员会会议上答复的，提质询案的代表团团长或者提质询案的代表可以列席会议，发表意见。在全国人大常委会会议期间，常委会组成人员十人以上，可以向常委会书面提出对国务院和国务院各部、各委员会的质询案，由委员长会议决定交受质询机关书面答复，或者由受质询机关的领导人在常委会会议上或者有关的专门委员会会议上口头答复。在专门委员会会议上答复的，提质询案的常委会组成人员可以出席会议，发表意见。质询案应当以书面形式提出，写明质询对象、质询的问题和内容，以便于答复处理。

二、质询的对象

关于质询的对象，宪法和全国人大组织法规定为国务院及其工作部门，全国人大常委会议事规则对此有所扩大，规定对最高人民法院和最高人民检察院也可以提质询案。对国家权力机关组成人员是否可以质询司法机关，有二种不同意见：一种意见认为，宪法规定人民法院独立行使审判权，人民检察院独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。国家权力机关组成人员质询司法机关，必然涉及到具体案件，因为办案就是司法机关的工作，这势必会影响司法机关独立办案，影响公正司法。因此，不能将质询范围扩大到司法机关，否则就是为干预独立办案提供合法的形式。另一种意见认为，人民代表大会制度是我国的根本政治制度，司法机关由人大产生，受人大监督。质询是人大的监督手段之一，人大运用质询手段监督司法机关是宪法中的应有之意，并且宪法规定的是不受行政机关、社会团体和个人的干涉，并没有排除国家权力机关的监督。现实中，司法办案存在很多问题，质询监督是防止司法腐败，保证公正司法的重要形式。笔者认为，在法律规定可以质询司法机关的情况下，可以对司法机关的一般工作进行质询，以不涉及具体案件为宜。

三、质询的性质和功能

质询是人大监督手段中最简便有效的形式之一，但在实际监督工作中，运用得很少，即使偶尔使用一次，有的也没有澄清和解决相应的问题，监督效果不理想。产生这种情况的原因比较多，但其中之一就是对质询的性质和功能认识有偏差。有的人把质询当成一种很不友好的监督形式，认为质询是“找岔子”、“出难题”，或者说是“挑刺”、“找麻烦”。其实，质询除了监督的功能外，还可达到沟通、宣传的作用。代表对不了解的问题和事情，通过质询，弄清事情真象，可以消除误解；政府通过答复质询，也可以宣传、解释政府的工作和政策。

 

第七十四条  全国人民代表大会代表，非经全国人民代表大会会议主席团许可，在全国人民代表大会闭会期间非经全国人民代表大会常务委员会许可，不受逮捕或者刑事审判。

【释义】  本条是关于全国人大代表人身特殊保护的规定。

一、人身特殊保护的含义

公民的人身自由受宪法和法律保护。宪法第37条规定，公民的人身自由不受侵犯。任何公民，非经人民检察院批准或者决定或者人民法院决定，并由公安机关执行，不受逮捕。禁止非法拘禁和以其他方法非法剥夺或者限制公民的人身自由，禁止非法搜查公民的身体。为了落实宪法对公民人身权利的保护，刑法、刑事诉讼法等法律对逮捕拘留的条件和程序作了严格的限制。全国人大代表作为公民中的一员，和其他公民一样，享有宪法和法律赋予的人身自由。但人大代表又不同于一般的公民，是国家权力机关的组成人员，为了保障全国人大代表能够有充分的自由履行职责，防止打击报复，其人身权利保护又多了一道程序，即对其逮捕或者刑事审判，需经全国人大主席团或者常委会许可。

二、人身特殊保护的具体内容

代表人身特殊保护制度的内容包括：一是人大代表的人身特殊保护适用于代表资格存在的整个时期内。从全国人大常委会根据代表资格审查委员会的审查报告确认代表资格、公布代表名单开始到下届全国人大举行第一次会议、代表资格终止为止，无论是在大会开会期间，还是在大会闭会期间，代表的人身都受特殊保护。二是需经许可的是“逮捕”、“刑事审判”或者其他限制人身自由的措施。宪法规定为“逮捕”、“刑事审判”，代表法对此又有所扩大，其他限制人身自由的措施也需经批准。根据刑事诉讼法、民事诉讼法等有关法律的规定，其他限制人身自由的措施主要有：监视居住、取保候审、行政拘留、司法拘留等。三是报批机关，逮捕代表由批准或者决定逮捕的人民检察院或者人民法院报请批准；如果未经逮捕而需进行刑事审判的，由决定进行刑事审判的法院报请批准。其他限制人身自由的措施由执行机关报请批准。四是批准机关在大会期间，由大会主席团许可；在大会闭会期间，由常委会许可。五是对于现行犯，全国人大组织法作了进一步的具体规定，采取事后报告的制度，即对于现行犯，可以先行拘留，执行拘留的机关应立即向人大主席团或者常委会报告。

现行宪法颁布以来，全国人大主席团或全国人大常委会还没有许可过对全国人大代表的逮捕或刑事审判，但这并不是说代表中没有出现需要逮捕或刑事审判的个案。实事上，代表中出现过这样的案例，如成克杰案。对于实践中出现的这样的个案，通常采取由选举单位罢免其代表资格的办法。采取这样的做法，原因在于：一是司法机关提出逮捕要求时，已掌握了相当的犯罪事实，如果这些事实成立，许可其逮捕，本身也说明该人不再适合担任代表职务，应当罢免其代表资格。二是由选举单位罢免，时效性更强，更为方便。因为全国人大每年召开一次会议，常委会每两个月召开一次会议，遇有在闭会期间需要许可的情形，就难以及时许可，这时如选举单位罢免其代表职务，则可解决这种不便。虽然这种许可在实践中并未使用，但仍然对代表的人身保护具有特殊意义，它无形之中对司法机关办案提出了更高的要求。

三、人大代表人身特殊保护与法律面前人人平等

有的人认为，人大代表享有人身特殊保护，与法律面前人人平等的原则不符，也影响司法机关独立办案。笔者认为这一观点并不成立。赋予人大代表人身特殊保护，其目的是保障人大代表依法履行职务，并不是为了庇护代表的违法犯罪行为。在这种制度下，如果代表确有违法犯罪行为，也同样能得到依法追究。对议员人身采取特殊保护的办法，也是世界各国通行的做法。

 

第七十五条  全国人民代表大会代表在全国人民代表大会各种会议上的发言和表决，不受法律追究。

【释义】  本条是关于全国人大代表言论免责权的规定。

一、言论免责权的内容

“法律追究”是指依法由国家专门机关追究违法者的法律责任，对其实行法律制裁的法律行为。专门机关通常是指人民法院、人民检察院和公安机关。法律责任是指违法行为引起的，应由违法者依法承担的责任，一般可分为刑事责任、民事责任和行政责任。法律责任是法律制裁的根据和前提。宪法和有关法律规定人大代表在人大会议上的各种发言和表决不受追究，也就是说人大代表在人大会议上的言论和表决在法律上是“豁免”的，任何人、在任何地方不应质问和追究代表的发言和表决。

二、言论免责权的适用范围

全国人大代表的言论免责权适用于全国人大的各种会议，如全体会议、代表团会议、代表团小组会议、主席团会议、各专门委员会会议等。全国人大常委会是全国人大的常设机构，常委会组成人员和全国人大代表在常委会会议上的各种发言和表决，同样享有言论免责权。发言就其内容来说，包括了正确或不正确或不完全正确的发言，甚至是完全错误的发言；表决就其内容来说，包括赞成、反对或弃权，包括对各种会议议题的表决，如通过法律案，批准各种报告、计划和预算，选举、罢免、撤职、质询等。人大代表的言论免责权是我国人民代表大会制度的一个有机组成部分，对于充分发挥人大代表的作用具有重要意义。在人大代表履行职责，实现人大的职能过程中，代表的言论免责权从法律上为代表忠实地表达广大人民群众的心声，反映全国人民的意志和要求创造了条件。

对于代表在会议之外发表言论的行为，不适用本条的规定，按国家法律保护公民言论自由的一般规定处理。对于将代表在会议上的发言内容，以某种形式传播到会议之外，由此引起的法律责任问题应由传播者负责。发言内容有诽谤、侮辱等人身攻击的内容，是否也不受追究，我国还没有出现这样的案例。从国外一些国家的情况来看，这样的发言内容不在豁免之列。

三、法律追究与其他责任追究

代表的发言和表决不受法律追究，那么，是否受党纪追究？对此有二种不同的意见：一种意见认为，党员代表首先是党员，党员就要遵守党的纪律，执行党的决议、决定，党员代表在人大会议上没有按照党的要求进行投票或表决，就应当追究他的党纪责任。另一种意见认为，党员代表虽然有党员的身份，但它在国家权力机关履行的是代表职务，代表和反映人民群众的利益和要求，对于如何发表意见和行使表决权，是代表的民主权利，应当由他们根据人民的利益来进行判断。代表的发言和表决与党的要求不同，不应当受到党纪追究。特别是在我国，中国共产党是惟一的执政大党，党籍对公民的政治生活有十分重要的影响，允许追究代表的党纪责任，必将影响充分发扬民主。笔者认为，对于这个问题的处理，各国基于本国的国情，有不同的做法。我国不实行多党政治，在这种情况下，执政党应允许党员代表有充分的发言和表决自由。

另外，代表的发言和表决不受法律追究，但还是要接受人大及其常委会议事规则的约束，要遵守议事规则的一系列规定，如围绕议题、按顺序发言、遵守发言时间、遵守会议秩序等。议事规则是保证会议正常举行，民主、高效决策的基础，全体代表都要遵守和执行。对于违反议事规则的行为，会议主持人有权予以制止。

 

第七十六条  全国人民代表大会代表必须模范地遵守宪法和法律，保守国家秘密，并且在自己参加的生产、工作和社会活动中，协助宪法和法律的实施。

全国人民代表大会代表应当同原选举单位和人民保持密切的联系，听取和反映人民的意见和要求，努力为人民服务。

【释义】  本条是关于全国人大代表义务的规定。

全国人大代表是人民通过法定形式选举出来的，为了保障他们履行职务，宪法和法律赋予了他们相应的权利。他们在享有权利的同时，还要履行相应的义务。这些义务包括：

一是模范地遵守宪法和法律。宪法和法律是人民意志的集中体现，是一切公民的行为准则。遵守宪法和法律是每个公民的义务，对于全国人大代表来说，则提出了更高的要求，要模范地遵守，以身作则，使自己的一言一行都符合宪法和法律的要求。

二是在自己的生产、工作和社会活动中，协助做好宪法和法律的实施工作。这方面的工作主要体现在以下三个方面：一是宣传宪法和法律。人民代表参加最高国家权力机关的工作，了解和知悉最高国家权力机关的决策过程和会议精神，全国人大代表在会议结束后回到自己的工作单位和居住地，采取适当形式，广泛宣传会议精神，讲解宪法和法律，有利于推动会议通过的各项法律、决议和决定的贯彻实施。二是通过特定形式协助有关部门做好实施工作，在实际工作中，一些代表被有关部门聘为特邀监督员、特邀监察员等，协助有关部门和机关开展执法工作，发挥了较好的作用。三是帮助纠正执法中的违法现象。代表通过接待群众的来信来访、视察调查，发现法律实施中暴露的问题，及时向有关部门反映，督促其改进。

三是保守国家秘密。国家秘密是关系国家的安全和利益，依法定程序确定，在一定时间内只限一定范围的人员知悉的事项。国家秘密的密级分为“绝密”、“机密”、“秘密”三级。全国人大代表在全国人大会议上能够知悉国家秘密，并且产生国家秘密。因此，全国人大代表要按照国家保密法的规定，保守国家秘密，不得将国家机密以任何形式扩散出去，要按保密法的有关要求妥善处理会议上分发的有关文件。

四是同原选举单位和人民保持密切联系。全国人大代表是由各选举单位选举出来的，他要反映和代表人民的意见和要求，就必须同原选举单位保持密切联系。同原选举单位保持密切联系，包括列席原选举单位的会议，到原选举单位视察、调查，向原选举单位汇报工作等。

五是听取和反映人民群众的意见和要求，努力为人民服务。听取意见和要求主要是接待来信来访，或者主动到人民群众中收集意见和要求。反映意见和要求包括向国家机关有关部门直接反映，也可以向全国人大及其常委会提出，由常委会转交有关部门处理。人民代表是人民选派到国家权力机关工作的人员，肩负着神圣使命和责任，人民对他们给予了高度的信任和支持，代表要时刻牢记人民代表的使命和职责，把人民利益作为自己的行为指南。

代表履行好上述义务和实现上述要求，总的来说，要处理好二个关系：一是代表职务和本职工作的关系。全国人大代表都是兼职的，在担任代表职务的同时，不脱离原单位的工作，这就要把两者有机结合起来。二是要处理好代表身份与选举单位和选民的关系，使自己扎根于人民群众之中，不脱离群众。

 

第七十七条  全国人民代表大会代表受原选举单位的监督。原选举单位有权依照法律规定的程序罢免本单位选出的代表。

【释义】  本条是关于全国人大代表接受监督的规定。

一、 对代表的监督与对全国人大的监督

人民代表大会制度是国家的根本政治制度，国家的一切权力属于人民，人民选举自己的代表，组成国家权力机关，行使国家权力。为了保障国家权力始终掌握在人民手里，人民除了有权选举自己的代表外，还必须有权监督他们。马克思、恩格斯、列宁和毛泽东同志都曾经指出，在无产阶级夺取政权后，为了防止社会公仆变成社会主人，为了避免可能出现的权力主体与权力行使者不统一的现象，必须加强人民对国家权力的监督。毛泽东同志曾经说，“只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈。只有人人起来负责，才不会人亡政息。”因此，人民有权监督自己选出的代表，是保障国家权力掌握在人民手里的一项重要措施，也成为我国选举制度的应有之意。

全国人大是最高国家权力机关，在监督国家行政机关、审判机关和检察机关的同时，自身也要接受监督。全国人大代表是组成全国人大的要素和细胞，全国人大代表接受原选举单位的监督，也是全国人大接受人民监督的一种体现。有一种观点认为，全国人大是最高国家权力机关，监督国务院、中央军委、最高人民法院和最高人民检察院，并且监督宪法和法律的实施，全国人大享有如此大的权力，但自身却不受监督。这种观点不完全正确。选举单位通过对自己选出的代表的监督和罢免，即对大会组成要素和细胞的监督，从而实现对大会整体的监督。因此，全国人大也是受监督的。

二、监督全国人大代表的程序

全国人大代表接受原选举单位的监督，包括向原选举单位汇报工作，接受原选举单位的批评等，其中最重要的一点是原选举单位可以依法罢免。全国人大代表由各省、自治区、直辖市的人民代表大会和中国人民解放军以及香港、澳门特别行政区选举产生，这些单位有权依法罢免全国人大代表。根据选举法的有关规定，在省级人民代表大会会议期间，主席团或者十分之一以上代表联名，可以提出罢免案；在大会闭会期间，省级人大常委会主任会议或者五分之一以上的常委会组成人员联名，可以提出罢免案。罢免案应当写明罢免理由。被提出罢免的代表有权在主席团会议和大会全体会议上（在常委会会议上被提出罢免的，有权在主任会议或者常委会全体会议上）提出申辩意见，或者者书面提出申辩意见。罢免代表采取无记名投票的表决方式，由全体代表（或者委员）的过半数通过。罢免的决议报全国人大常委会备案，即由全国人大常委会代表资格审查委员会报常委会公告。

人民解放军选出的全国人大代表，受原选举单位的监督。人民解放军中的全国人大代表，由各总部、大军区级单位和中央军事委员会办公厅的军人代表大会选举产生，其监督和罢免也由该军人代表大会负责。罢免案由该级选举委员会提出。对于香港、澳门特别行政区选举产生的全国人大代表的罢免监督，现在尚无明确规定。

如果被罢免的代表是常委会组成人员或者是专门委员会委员，当代表职务被罢免后，其常委会组成人员或者专门委员会成员的职务相应被撤销，由常委会予以公告即可，不需另作其他罢免或撤销职务的决议。

关于罢免代表的条件，法律没有规定。过去选举法曾规定，选举单位或选民可以随时撤换或者罢免代表，也就是说不需要条件。其理论依据是代表是公仆，选民是主人，选民不满意就可以撤换自己的代表。后来修订选举法，将其统一改为罢免。从现实罢免代表的情况来看，一般是代表产生了违法犯罪、失职渎职行为，选举单位才予罢免。这说明罢免代表是要严格把握条件的。

 

第七十八条  全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会的组织和工作程序由法律规定。

【释义】  本条是关于对全国人大及其常委会的组织和工作程序进行立法的规定。

按照依法治国的要求，国家机构的设立、职责及其工作程序，均应由法律规定。全国人大及其常委会作为最高国家权力机关，其组织和工作应当由宪法和有关法律作出规定。宪法在这方面作了基本的规定，确立了基本制度，更为具体的内容需要由有关法律具体化。目前有关全国人大及其常委会的组织和工作程序的法律，主要是全国人大组织法和全国人大及其常委会议事规则。全国人大组织法颁布于１９８２年，对全国人大会议、全国人大常委会会议、全国人大各专门委员会、全国人大代表等作了较为具体的规定。在全国人大组织法的基础上，于１９８７年和１９８９年先后颁布了全国人大常委会议事规则和全国人大议事规则。对会议的召集、各项职权的行使程序、议案的处理程序等作了进一步的规定。

 

第二节  中华人民共和国主席

第七十九条  中华人民共和国主席、副主席由全国人民代表大会选举。

有选举权和被选举权的年满45周岁的中华人民共和国公民可以被选为中华人民共和国主席、副主席。

中华人民共和国主席、副主席每届任期同全国人民代表大会每届任期相同，连续任职不得超过两届。

【释义】  本条是关于国家主席产生和任职条件的规定。

一、修宪时对是否设立国家主席的讨论

１９８２年修改宪法，对是否要恢复设立国家主席曾有激烈的争论。有的同志主张不要恢复国家主席，其理由是：第一，我国已多年未设国家主席，国家的各项工作还是照样进行。既然如此，１９７５年修改宪法已经取消了这一机关，就没有必要再恢复。第二，设立国家主席又要增加一个国家机关和一批工作人员，不符合精简机构的精神。第三，不设国家主席，有利于防止个人迷信和个人专断，使国家生活民主化。第四，毛泽东同志在世时曾主张不设国家主席。但多数同志主张恢复设立国家主席，其主要理由是：第一，设立国家主席是一项具有我国特点的国家制度，符合我国人民的习惯和愿望。从１９５４年宪法颁布到“文化大革命”开始前，我国实行国家主席制度的实践表明，设立国家主席在我国是必要的，国家主席在我国政治生活中起着重要作用。第二，国家主席是在极不正常的情况下被剥夺权力并最终被取消的。恢复国家主席的设立表明国家恢复了正常和稳定。第三，设立国家主席有利于国家机关的合理分工，也是工作的需要。第四，设立国家主席，是对外工作的需要。如对外国国家元首以及元首派来的特命全权大使的接待，对外国国家元首来访的回访，都需要国家主席出面。经反复研究讨论，宪法恢复了国家主席的设立，但与１９５４年宪法规定的国家主席相比，国家主席的职权更虚一些，即国家主席不再统帅全国的武装力量，不再召集最高国务会议。

 二、国家主席的性质

宪法对国家机构的规定，都有定性的表述。如全国人大及其常委会是最高国家权力机关，国务院是最高国家行政机关，最高人民法院是最高审判机关，最高人民检察院是最高检察机关，但对国家主席的性质没有规定，而是直接称为国家主席。对于国家主席的性质，也就是是否属于国家元首，有二种不同意见：一种意见认为，国家主席不是国家元首。其理由是：1１９５４年宪法草案曾规定：“中华人民共和国国家主席是国家元首”，但通过时并没有这样规定，这反映了当时的制宪者并不想肯定国家主席的元首性质。2我国是集体元首制，国家主席和全国人大常委会一道行使国家元首的职权。刘少奇在关于1954年宪法草案的说明中明确指出：“我们的国家元首职权由全国人民代表大会所选出的全国人民代表大会常务委员会和中华人民共和国主席结合起来行使，我们的国家元首是集体的国家元首。”3从国家主席的职权来看，没有统帅军队的权力，也无对外代表国家的规定。另一种意见认为，国家主席是国家的元首，是国家的象征和代表。在宪政实践中，元首有两类：一类是实权元首，元首本身握有国家的大权，如总统制国家的总统；另一类是虚位元首，元首只是一种象征和代表，并不享有实质性的国家权力，内阁制国家的总统、国王等。因此，是否属于国家元首，并不在于主席职权的大小，最重要的是要看其是否起到了象征和代表作用。我国宪法规定国家主席根据全国人大及其常委会的决定公布法律、发布任命决定、批准和废除条约和重要协定，接受外国使节等，这些都是象征和代表作用的体现。因此，国家主席是国家元首。在笔者看来，从法理上分析，似乎后一种观点更有道理。现行宪法对国家主席职权及性质的规定，有当时的特定历史背景。１９７５年修改宪法，对是否设立国家主席，毛泽东主席与林彪一伙展开了一场政治斗争，结果是毛泽东主席挫败了林彪的阴谋，在宪法中取消了国家主席的设立。本来是否设立国家主席，是完全可以民主讨论的，但如果和政治斗争联系起来，事情就复杂化了。这一过程使得人们对国家主席职位讳莫如深，其影响一直延伸到拨乱反正之后。１９８２年修宪时对设立国家主席的种种争论，无不折射出这种影响。在这种背景下，宪法对国家主席的定性规定不可能很明确，但从国家主席在国家政治生活中的功能来看，所起的就是一种元首功能。过去对是否设立国家主席，对其性质的认识，太多地受到了历史上政治因素的影响，我们应当从宪政的角度、从国家政治制度的角度来认识这个问题。

二、关于国家主席的选举和任职条件

国家主席在国家政治生活中具有十分重要的地位和作用，是一种非常重要的职务。因此，国家主席、副主席必须由全国人大选举产生。其选举程序同选举全国人大常委会组成人员的程序相同。首先由大会主席团提名，并交由各代表团酝酿协商，然后由大会主席团根据多数代表的意见确定正式候选人名单，最后由代表无记名投票选举产生，以全体代表的过半数当选。

在我国，年满十八周岁的公民，除依法被剥夺政治权利的外，都享有选举权和被选举权。由于国家主席是一种十分重要的职务，他要以国家最高代表的身份，在国家内外事务中以国家的名义进行活动。在国际事务中，他还要以国家象征的身份代表国家的尊严和地位。这样重要的职务，不仅需要担任者在政治上、经验上、阅历上丰富和成熟，而且还必须在国内外享有较高的声誉和威望，只有到了一定年龄的人才可能具备这种条件。因此，宪法特别对担任国家主席的年龄条件作了规定。这就是说，只有年满四十五周岁的公民，享有选举权和被选举权的公民，才有可能被提名为国家主席、副主席候选人。

国家主席的每届任期同全国人大的任期相同，每届任期五年。为了防止国家领导职务的终身制，国家主席连续任职也不得超过两届。

 

第八十条  中华人民共和国主席根据全国人民代表大会的决定和全国人民代表大会常务委员会的决定，公布法律，任免国务院总理、副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长，授予国家的勋章和荣誉称号，发布特赦令，发布戒严令，宣布战争状态，发布动员令。

【释义】  本条是关于国家主席对内方面职责的规定。

我国的国家主席职务属于虚位，没有独立的决定权。他只是在全国人大或者全国人大常委会对国家事务作出决定后，予以宣布或执行，实际上是履行特定的法律程序，使国家事务的处理更加完备。国家主席的公布、任免和发布行为，都只是起一个宣告或宣布作用，而这种宣告或宣布是必须的，国家主席不能拒绝。

我国的立法活动一般分为四个阶段，即提案、审议、表决和公布。其中公布法律是指签署公布全国人大及其常委会通过的法律案。国家主席公布法律，其意义在于证明该法律已经履行完法定程序，并证明该项法律与立法机关所通过的完全一致。国家主席签署公布法律，是履行宪法赋予的职责。法律一经全国人大及其常委会通过，国家主席有责任和义务立即签署公布，不能拖延更不能拒绝签署公布。这与西方三权分立国家，法律由总统公布，总统享有否决权的情况不同。国家主席公布法律，采取主席令的形式，主席令要载明该法律的制定机关、通过和施行日期。从立法实践来看，国家主席公布法律，有三种具体做法：一是对于新制定的法律，主席令公布此法律已经全国人大或全国人大常委会通过，现予公布；二是对于部分修改的法律，只公布修改决定；三是对于全文修订的法律，则和新制定的法律一样，全文公布。对于法律解释、有关法律问题的决定，则不由国家主席公布，而由委员长会议公布。

国家主席根据全国人大及其常委会的决定，任免国务院组成人员，发布其他命令，和公布法律的性质一致,形式也基本相同。

在全国人大的职权中，还有一项关于国家主席职权的规定，即提名国务院总理的人选。全国人大根据国家主席的提名，决定国务院总理的人选。国家主席提名总理人选是一项十分重要的工作，因为国务院是国家的最高行政机关，选定最高行政机关的领导人，对国家的行政管理工作具有十分重要的影响。哪么，国家主席提名总理人选，是实体性权力还是程序性权力？从实际操作来看，这仍然是一项程序性权力，也就是总理人选并不由国家主席个人决定。通常是由中国共产党中央推荐提出人选，在全国人大会议上以国家主席的名义提出。从选举程序的安排来看，也印证了这一点。因为国家主席一经当选，马上提出总理人选，如果事前没有深入细致的工作，没有深思熟虑的想法，在如此短的时间内是提不出人选的。

国家主席作为国家机构的一个组成部分，是否享有向全国人大及其常委会提出议案的权力？回答是否定的。国家主席的功能是代表和象征，不存在主动施政的问题，因此，国家主席没有必要、也不能够向全国人大及其常委会提出议案。即便向全国人大提出总理人选，也是采取写提名信的办法，而不是通常采取的提出任免案的办法。

 

第八十一条  中华人民共和国主席代表中华人民共和国，接受外国使节；根据全国人民代表大会常务委员会的决定，派遣和召回驻外全权代表，批准和废除同外国缔结的条约和重要协定。

【释义】  本条是关于国家主席在对外事务中职责的规定。

国家主席在对外事务中履行职责，也是依据全国人大或者全国人大常委会的决定行事，只有代表权，没有独立的决定权。

接受外国使节，是指外国派遣的驻华大使或公使到任后，需向我国递交国书。国家主席代表国家予以接受。

派遣和召回驻外全权代表，是指国家主席根据全国人大常委会的决定，派出或召回驻外大使。各国大使的派遣一般都由国家元首负责，是一个国家等级最高的常驻外交代表。我国驻外大使的派遣，由国务院总理提出人选，全国人大常委会决定，国家主席任命。

批准和废除同外国缔结的条约和重要协定，是指国家主席根据全国人大常委会的决定，宣布批准条约和重要协定或者宣布废除条约和协定。条约和重要协定是指：友好合作条约、和平条约等政治性条约；有关领土和划定边界的条约、协定；有关司法协助、引渡的条约、协定；同中华人民共和国法律有不同规定的条约、协定；缔约各方议定须经批准的条约、协定以及其他须经批准的条约、协定。

关于国家主席是否可以对外代表国家，１９８２年修宪时也曾提议规定：“中华人民共和国主席对内对外代表国家”，讨论中觉得这样的提法不够科学和恰当，因为不仅国家主席，而且全国人大常委会、国务院在一些场合也代表国家，因此修宪没有肯定这样的规定。应当说，国家主席对外可以代表国家，但并不是国家的惟一代表。

国家主席在对外事务中，是否可以代表国家签署条约或协定？宪法对这一问题没有作规定。根据《中华人民共和国缔结条约程序法》的规定，谈判和签署条约、协定的代表按照下列程序委派：（一）以中华人民共和国名义或者中华人民共和国政府名义缔结条约、协定，由外交部或者国务院有关部门报请委派代表。代表的全权证书由国务院总理签署，也可以由外交部长签署；（二）以中华人民共和国政府部门名义缔结协定，由部门委派代表。代表的授权证书由部门首长签署。部门首长签署以本部门名义缔结的协定，各方约定出具全权证书的，全权证书由国务院总理签署，也可以由外交部长签署。其中国务院总理、外交部长以及其他法定人员谈判、签署条约、协定，无须出具全权证书。这里没有规定国家主席可以直接谈判、签署条约、协定。但在现实生活中，在国际交外往中，元首外交日益活跃，成效也十分显著，正是适应这种对外交往和工作的需要，国家主席在对外交往中的作用日益明显，国家主席代表国家签署了不少重要的条约和协定，这种情况可以解释为是现实政治生活对国家主席工作的丰富和发展。

 

第八十二条  中华人民共和国副主席协助主席工作。

中华人民共和国副主席受主席的委托，可以代行主席的部分职权。

【释义】  本条是关于国家副主席工作的规定。

国家副主席没有独立的职权，其工作和国家主席的职责紧密联系，主要是协助主席开展工作。副主席受国家主席的委托，可以代行主席的部分职权，如代替国家主席接受外国使节，代替国家主席进行国事访问，代替国家主席出席重要的国际会议等。但对于根据全国人大及其常委会的决定而需要作出的行为，不宜委托副主席行使。

关于国家副主席的职数，宪法既没有规定只为一人，也没有象对全国人大常委会副委员长、国务院副总理的规定那样，可以是若干人。从１９８２年宪法颁布以来国家副主席的配备情况来看，几届国家副主席均为一人。可以认为，这已成为一个宪法惯例。

 

第八十三条  中华人民共和国主席、副主席行使职权到下届全国人民代表大会选出的主席、副主席就职为止。

【释义】  本条是关于国家主席任职起止时间的规定。

新当选的国家主席和副主席在全国人大选举完毕，并正式宣布当选时，开始就职。在我国的政治生活中，新当选的国家主席在当选之后，立即签署对国务院总理的提名，履行国家主席的职责，不需举行宣誓就职仪式。上届国家主席和副主席在新当选的国家主席、副主席就职开始时，即行停止行使职权。

 

第八十四条  中华人民共和国主席缺位的时候，由副主席继任主席的职位。

中华人民共和国副主席缺位的时候，由全国人民代表大会补选。

中华人民共和国主席、副主席都缺位的时候，由全国人民代表大会补选；在补选以前，由全国人民代表大会常务委员会委员长暂时代理主席职位。

【释义】  本条是关于国家主席缺位的规定。

 “缺位”是指担任国家主席、副主席的人因病或其他情况不能视事，不能继续再担任这一职务，或因去世而使国家主席、副主席的职位出现空缺时的情况。国家主席是国家机构的重要组成部分，主席出缺，涉及国家机构的运作问题，需对国家主席缺位时职责的履行作出规定。

国家主席缺位时，由副主席担任主席职位，而不必经过选举；副主席缺位时，不存在继任的问题，因而由全国人大补选。在国家主席、副主席同时缺位时，由代表大会补选；补选以前由全国人大常委会委员长代理主席职位。

宪法对国家主席出缺、继任、补选和代理的规定，体现了国家领导体制的健全和完善，这也是依法治国的必然要求。

 

第三节  国务院

第八十五条  中华人民共和国国务院，即中央人民政府，是最高国家权力机关的执行机关，是最高国家行政机关。

【释义】  本条是关于国务院性质的规定。

国务院的性质体现在以下三个方面：第一，国务院是我国的中央人民政府，它同地方各级人民政府一起，组成我国整个国家行政系统。中央政府是指在全国范围内总揽国家政务和负责国家行政管理责任的机关。我国中央政府的内涵经历了一个变化。在建国初期，中央政府是指整个中央国家政权机关，包括中央人民政府委员会及其领导下的政务院、人民革命军事委员会、最高人民法院、最高人民检察署。１９５４年宪法通过后，中央人民政府的概念发生了变化，仅指中央国家行政机关，即国务院。国务院作为中央人民政府，对外代表国家开展活动，对内统一领导地方国家行政机关。我国的地方政权组织体系包括省、自治区和直辖市，自治州、设区的市，县、不设区的市、市辖区，乡镇等，地方行政机关虽然由本级国家权力机关产生，对它负责并报告工作，同时要统一服从中央政府的领导。这是我国单一制的国家结构在中央和地方关系上的一种体现。

第二，国务院是最高国家权力机关的执行机关。所谓执行机关是相对权力机关、司法机关而言的。国家权力通常划分为三个部分：一是立法权，即制定国家的各项法律和制度，决定国家的重大问题等；二是行政权，即执行法律和立法机关通过的决议和决定；三是司法权，即对公民之间，国家与公民之间的纠纷进行裁决，判断正确与错误，维护社会公正，主张社会正义。国家机关也相应分为立法机关、行政机关和司法机关。对这三种权力及其行使机关相互关系的安排，构成了一国政权体制的核心内容。西方一些主要国家多数以三权分立来安排这三种权力，并确定三个国家机关的相互关系，即所谓的三权分立、相互制衡。在这种体制中，每种权力都是独立的，但又受到不同程度的制约，不存在最高权力。以实行三权分立最为典型的美国为例，立法机关享有法律制定权，但总统对国会通过的法律享有否决权，司法机关可以对国会通过的法律进行违宪审查；总统享有行政权，但国会可以弹劾总统，司法机关也可以对总统的行为是否合宪进行监督；司法机关享有司法权，但联邦法院大法官要由总统提名，参议院批准，国会亦可弹劾联邦法院大法官。我国不是三权分立体制，国家权力统一归于全国人大及其常委会，国家行政机关、司法机关由全国人大产生，对它负责并报告工作。全国人大及其常委会监督行政机关和司法机关，但行政机关和司法机关不能反过来监督国家权力机关。这种体制形象地说，就是人民将权力统一集中到全国人大及其常委会，全国人大及常委会组织行政机关和司法机关，并由它们行使相应的权力，同时自己保留立法权和监督权。过去，有的理论将我国的决定与执行机关的关系概括为“议行合一”制。笔者认为，这是不准确的。我国立法与行政、决定与执行的关系，经历了一个发展变化的过程。建国初期，中央政权机关是中央人民政府委员会，对外代表中华人民共和国，对内领导国家政权，下设政务院、军事委员会、最高法院和最高检察署。这时可以说是比较典行的“议行合一”。１９５４年宪法的规定又有所变化。在中央，全国人大设立常委会，作为它的常设机关；组织产生国务院，作为国家的行政机关。国家的立法和行政相对分开。在地方，地方各级人大不设立常委会，人民委员会既是本级人民政府，又是本级人大的常设机构。这时可以说是半“议行合一”制。１９８２年宪法作了更大的改革，在县级以上地方各级人大设立常委会，从中央到地方，决定与执行都相对分开。因此，仍然将变化了的体制概括为“议行合一”是不准确的。因为“议行合一”制的基本含义是议决和执行为同一个机关，但我国行政机关和司法机关是独立的，并不是人大及其常委会的组成部分。依笔者之见，将这种体制称为“分工负责制”更为准确。全国人大及其常委会负责行使立法权，组织产生行政机关、司法机关，并监督它们的工作；国务院的工作职责就是通过行政管理活动，执行最高国家权力机关制定的法律、通过的各项决议和决定；司法机关负责行使审判权。各个国家机关的权力都是独立的、相对固定的。

国务院作为最高国家权力机关的执行机关，并不是纯粹地执行，也享有一定的立法权和裁决权。宪法规定国务院可以制定行政法规。同时，全国人大及其常委会还授权国务院制定有关条例或者规定，如１９８５年４月第六届全国人大第三次会议决定，授权国务院在必要的时候，对于有关经济体制改革和对外开放方面的问题，在同有关的法律和全国人大及其常委会的有关决定的基本原则不相抵触的前提下，可以制定暂行的规定或者条例。又如１９８４年９月第六届全国人大常委会第九次会议决定，授权国务院在实施国营企业利改税和改革工商税制过程中，拟定有关税收条例，以草案形式发布试行，再根据试行的经验加以修订，提请全国人大常委会审议。同时，行政机关依照法律授权，对当事人之间发生的、与行政管理活动密切相关的民事纠纷进行裁决，主要是权属纠纷、侵权纠纷、损害赔偿纠纷的解决。我国的土地管理法、森林法、草原法、食品卫生法、专利法、药品法等都有相关规定。这反映了现代行政的一种发展趋势，即行政机关的职能已不限于传意义上的执行，已涉及到立法和司法领域。

第三，国务院是最高国家行政机关。在我国从中央到地方的行政组织体系中，国务院居于最高地位，统一领导地方各级行政机关。这种统一领导体现在：一是国务院制定颁布的决定和命令，地方各级行政机关都要执行，不得违背；二是国务院对于地方各级行政机关都享有监督权，有权撤销或者改变地方各级国家行政机关的不适当的决定和命令。

 

第八十六条  国务院由下列人员组成：

总理，

副总理若干人，

国务委员若干人，

各部部长，

各委员会主任，

审计长，

秘书长。

国务院实行总理负责制。各部、各委员会实行部长、主任负责制。

国务院的组织由法律规定。

【释义】  本条是关于国务院的组成、领导制度和组织的规定。

一、关于国务院的组成

国家机构是由担任国家机构领导职务的人履行职责体现出来的。国务院作为最高行政机关，也是如此，由总理、副总理、国务委员等组成。总理是国务院的行政首长，全面领导和主持国务院的工作，对国务院的工作承担责任。副总理是总理的副手，协助总理开展工作。

国务委员是１９８２年宪法增设的，其目的是减少副总理人数，并使国务院常务会议成为国务院的领导核心，方便讨论决定问题。国务委员相当于副总理级，受总理委托，负责某些方面的工作或者专项任务，并且可以代表国务院进行外事活动。

部长是各部的行政首长，独立主持国务院某一方面的行政工作。委员会主任是各委员会的行政首长，主持该委员会的工作。对于综合性的事务，通常设立委员会进行管理。审计长是审计署的行政首长，领导和主持审计署的工作。国务院秘书长在总理领导下，负责处理国务院的日常工作。国务院设副秘书长若干人，协助秘书长工作。国务院设立办公厅，由秘书长领导。中国人民银行在国务院中的地位，宪法没有规定。实际上，它一直是被列入国务院的组成序列，中国人民银行行长属于国务院的组成人员。

关于副总理和国务委员的职数，宪法均规定为若干人，没有作具体数量的限制。１９８２年宪法颁布以来，副总理职数一般为四人；国务委员职数一般为五人。

二、关于行政首长负责制

国务院及其组成部门是行政机关，实行行政首长负责制。国务院实行总理负责制。国务院总理对国务院工作的各项工作负全责。国务院所属各机构均要对总理负责并报告工作、服从总理领导、听从总理的指挥；在国务院各项工作的决策上，总理享有最后的决定权；在与最高国家权力机关的关系上，总理向全国人大负责并报告工作。各部、各委员会实行部长、委员会主任负责制，即各部部长、各委员会主任对本部门的工作负全责；召集和主持部务会议或者委务会议，签署上报重要请示、报告和下达命令、指示；该部门所属机构，均对部长、主任负责，服从他们的指挥。

宪法在规定国务院实行总理负责制的同时，还规定了国务院的常务会议和全体会议制度。国务院组织法进一步规定，国务院工作中的重大问题必须经常务会议或者全体会议讨论决定。那么，首长负责制和会议讨论决定是一种什么样的关系呢？如果首长和与会多数人员的意见不一致怎么办？应当说首长负责制与会议讨论决定并不矛盾，首长负责制也是建立在民主决策、科学决策的基础上的，但在首长负责制前提下的会议讨论，不同于合议制的会议决定，会议的目的主要是为首长决策提供咨询，决定问题可以不按少数服从多数的办法，而是在深入讨论、广泛听取意见的基础上，由行政首长最后作出决定权。

三、关于国务院的工作制度

国务院的组织，即国务院的组织机构、工作制度等由法律加以规定。现行规范国务院组织机构和工作制度的法律主要为国务院组织法，颁布于１９８２年。该法律中规定：国务院各部、各委员会的设立、撤销或者合并，经总理提出，由全国人大决定；在全国人大闭会期间，由全国人大常委会决定。各部设部长一人，副部长二至四人。各委员会设主任一人，副主任二至四人，委员五至十人。国务院可以根据工作需要和精简的原则，设立若干直属机构主管各项专门业务，设立若干办事机构协助总理办理专门事项。每个机构设负责人二至五人。各部、各委员会工作中的方针、政策、计划和重大行政措施，应向国务院请示报告，由国务院决定。根据法律和国务院的决定，主管部、委员会可以在本部门的权限内发布命令、指示和规章。

根据十届全国人大一次会议批准的国务院机构改革方案，除国务院办公厅外，列入国务院组成部门序列的共有２８个部、委、行、署。另设有若干直属机构、办事机构。适应国有资产管理改革的需要，还设立了一个特设机构，即国有资产监督管理委员会，负责国有资产的保值增值的监督管理工作。此外，在国务院的机构设置中，还有一些临时性机构和议事性机构，临时性机构主要负责某一阶段、某一时期的专项行政工作，这类机构一般设在与此项临时性工作有关的部门，同时抽调其他有关部门的人员组成，工作结束后即行解散。议事机构一般是研究处理涉及几个平行机构的事务，通常采取委员会的形式，议定的事项交有关部门去执行落实，本身并不直接行使行政管理职权，其办事机构通常设在某一个部门内。

 

第八十七条  国务院每届任期同全国人民代表大会每届任期相同。

总理、副总理、国务委员连续任职不得超过两届。

【释义】  本条是关于国务院任期的规定。

国务院的任期是指国务院组成人员的任职期限。我国实行的是人民代表大会制度，国务院由全国人大产生，向它负责并报告工作，因此，国务院的组成人员要同全国人大同进退，任期与全国人大每届任期相同，五年一届。任期届满，经过全国人大的决定，组成新的国务院。每届全国人大第一次会议的重要议程之一就是决定国务院组成人员的人选。国务院的任期与全国人大相同，但任期的具体起止时间有所不同。全国人大的任期从每次换届大会宣布会议开幕时起到下次换届大会宣布会议开幕时止。国务院的任期则是从国务院组成人员选举、决定以后，并由国家主席公布时起，到下次代表大会选举决定新的国务院组成人员，并由国家主席公布时为止。这种任期的起止计算办法，不是以一个确定的日期为起止期限，完全是一种自然连续的办法，并且任期届满，没有交接仪式，新政府上任也没有任职仪式，采取内部交接的办法。为了明确划分新老政府的责任，增强政府的责任意识，促进政府依法行政，新政府上任行使职权，应当举行一定的就职仪式。

为了保持国家行政机关的新老更替，防止领导职务的终身制，国务院总理、副总理、国务委员连续任职不得超过两届。这里的二届是指任同一职务满二届，对于同一职务任满两届的，不影响任其他职务，如由国务委员升任副总理，副总理升任总理；对于在国务院任满两届的，也并不影响其到其他国家机关去任职。

 

第八十八条  总理领导国务院的工作。副总理、国务委员协助总理工作。

总理、副总理、国务委员、秘书长组成国务院常务会议。

总理召集和主持国务院常务会议和国务院全体会议。

【释义】  本条是关于国务院会议制度的规定。

国务院的会议分为国务院全体会议和国务院常务会会议。国务院全体会议由国务院全体成员组成。国务院常务会议由总理、副总理、国务委员、秘书长组成。总理召集和主持国务院全体会议和常务会议，即总理有权决定开会日期、议事内容和议事程序等事项。国务院工作中的重大问题，必须经国务院常务会议或者国务院全体会议讨论决定。这一点同总理负责制并不矛盾，总理的最后决定权，应当建立在广泛听取意见，充分讨论的基础上，这是防止决策失误的重要措施。也就是要求总理在重大问题上，认真听取各种不同意见。对于何为国务院工作中的重大问题，法律并无明确界定。有些事项具有全局性、长期性，属于重大问题比较明确，如提出议案、计划、预算、制定行政法规等，其他方面的事项，是否属于重大问题，取决于国务院领导成员对事项的判断。从依法行政的要求来看，重大问题的范围应当明确。

将国务院的会议分为两类，主要是为了提高工作效率，方便讨论决定问题。国务院全体会议包括了全体组成人员，人数达几十人之多，不便于经常开会，集体讨论工作，而由总理、副总理和国务委员组成的国务院常务会议，人数只有十人左右，可以经常开会，集体讨论工作。国务院常务会议实际上是国务院的一个核心组织。如果与外国的内阁比，可以说相当于核心内阁。对于哪些问题应由国务院常务会议讨论决定，哪些问题应由国务院全体会议讨论决定，法律并无明确规定。从实际工作来看，向全国人大常委会提出的议案、制定行政法规、研究决定重要的行政措施等一般都由常务会议讨论决定；对于全年的工作部署安排、向全国人大提交工作报告、经济和社会发展计划等，由全体会议讨论决定。

在实际运转中，还有一种会议形式，即总理办公会议，讨论决定专题性工作，通常由总理主持，分管会议议题相关工作的副总理、国务委员和秘书长以及有关主管部门负责人参加。这种会议举行的频率非常高，实际是国务院决策的重要形式。

 

第八十九条  国务院行使下列职权：

(一) 根据宪法和法律，规定行政措施，制定行政法规，发布决定和命令；

(二) 向全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会提出议案；

(三) 规定各部和各委员会的任务和职责，统一领导各部和各委员会的工作，并且领导不属于各部和各委员会的全国性的行政工作；

(四) 统一领导全国地方各级国家行政机关的工作，规定中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关的职权的具体划分；

(五) 编制和执行国民经济和社会发展计划和国家预算；

(六) 领导和管理经济工作和城乡建设；

(七) 领导和管理教育、科学、文化、卫生、体育和计划生育工作；

(八) 领导和管理民政、公安、司法行政和监察等工作；

(九) 管理对外事务，同外国缔结条约和协定；

(十) 领导和管理国防建设事业；

(十一) 领导和管理民族事务，保障少数民族的平等权利和民族自治地方的自治权利；

(十二) 保护华侨的正当的权利和利益，保护归侨和侨眷的合法的权利和利益；

(十三) 改变或者撤销各部、各委员会发布的不适当的命令、指示和规章；

(十四) 改变或者撤销地方各级国家行政机关的不适当的决定和命令；

(十五) 批准省、自治区、直辖市的区域划分，批准自治州、县、自治县、市的建置和区域划分；

(十六) 决定省、自治区、直辖市的范围内部分地区的戒严；

(十七) 审定行政机构的编制，依照法律规定任免、培训、考核和奖惩行政人员；

(十八) 全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会授予的其他职权。

【释义】  本条是关于国务院职权的规定。

一、行政措施、行政法规制定权，决定命令发布权以及提案权。本条对国务院职权的规定，可以分为二类：一类是行使职权的形式，即通过特定形式来行使具体的行政管理职权；另一类是具体的行政管理事项。前一类的形式总是以后一类具体的行政管理事务为内容，后一类事项的管理总是经借助前一类的形式和手段，两者紧密联系。如国务院于2003年颁布的中外合作办学条例，就是通过制定颁布行政法规来行使有关的教育行政管理权限。把这两类职权联系起来考察，便于研究确定最高行政机关的权限范围。规定行政措施、制定行政法规，发布决定、命令以及提出议案就是行使行政管理职权的形式，其中行政措施与发布决定和命令又互为形式和内容。

行政措施是指国家行政机关依据宪法、法律、行政法规等，针对特定的具体事项，在一定时期内所采取的具体措施。行政措施的形式有命令、决定、通知、通告等。

行政法规是指国务院为领导和管理国家各项行政工作，根据宪法和法律，并依照法定权限和程序制定的规范性文件的总称。行政法规在我国法律规范体系中具有重要地位，其效力仅次于法律，高于地方性法规和行政规章。本条这里使用的是“根据宪法和法律制定行政法规”，对于如何理解宪法规定的“根据”，过去有两种不同的观点：一种是“职权说”，即国务院除了根据宪法和法律的特别授权外，还可以根据宪法规定的职权制定行政法规，也就是职权也可以成为制定行政法规的依据。凡是在国务院职权范围内的事项，只要法律未曾禁止，或者不属于法律明确列举的调整的事项，都可以制定行政法规。另一种是“依据说”，即国务院制定行政法规，应有宪法和法律的明确具体的授权，这里的根据就是要有授权依据。认为制定行政法规不是行政机关固有的权力，而是由立法机关授予的权力。同时认为职权说有很多理论上回答不了的问题：一是与行政机关的性质不符，行政机关是执行机关，而不是立法机关；二是与职权的性质不符，行政机关的职权是指在哪些事项上享有管理权，而不是享有创制规范的权力；三是与国家体制不符，行政机关依职权立法，必然影响甚至取代国家权力机关立法。2000年3月全国人大审议通过的立法法似乎为这种争论划上了一个句号。立法法在规定了全国人大及其常委会的专有立法权后，规定行政法规的权限范围是：为执行法律的规定需要制定行政法规的事项；宪法第89条规定的国务院行政管理职权的事项。应当说，这种规定对职权说和依据说采取了折衷的处理办法，但对职权说倾斜得多一些。

提案权，即向国家权力机关提出议事原案的权力。国务院向全国人大及其常委会提出议案，由国务院总理签署，一般要经国务院常务会议讨论决定。其中法律案居多，由议案、草案说明和草案文本三部分组成。全国人大及其常委会审议的议案，多数由国务院提出。

二、对国务院各部门工作的领导权。主要体现在：1确定各部门的任务和职责。国务院的部门包括各组成部门、直属机构和办事机构以及特设机构等。由于我国的行政组织法律制度还不够完善，对国务院各组成部门的设置、职责和工作程序均未立法，因此需由国务院确定各部、委的工作任务和所担负的职能及责任，划分各部门之间的职责范围。2决定各部门工作中的重大事项，对各部门工作的请示、报告予以批复，作出指示和决定。3领导不属于各部委管理的全国性工作。有些全国范围内的行政工作，难以划入各部、委员会的职责范围，这就要由国务院直接领导。一般说来，它包括两个部分：一部分属于全国性的经常性行政工作，但工作的内容还不足以成立一个部或委员会来管，而由国务院设立常设性的直属机构来加以领导。另一部分也属于全国性的行政工作，但具有临时性的特点。对这些临时性的行政工作，国务院可以视情况设立临时机构主管。

三、对地方国家行政机关的领导权。地方行政机关实行双重负责制。即在向本级国家权力机关负责并报告工作的同时，还要向上级国家行政机关负责并报告工作。国务院作为最高国家行政机关，统一领导地方各级行政机关，这是单一制国家结构形式在行政管理上的体现。地方各级行政机关都必须服从国务院的决定、命令和指示，不得与之相抵触。我国宪法在确定中央对地方的统一领导的同时，还要求合理划分中央和地方国家机构的职权范围。宪法第3条中规定，中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。因此，国务院在统一领导地方行政机关的工作的同时，还应对国务院与省、自治区、直辖市的国家行政机关的职权作具体的划分。这种划分可以采用决定、命令的形式，也可以通过制定颁布行政法规来划分。无论采取那种形式，都应当遵循宪法所确定的统一领导和发挥地方积极性的原则。从现实情况来看，对中央和省级行政机关职权的划分，除了行政法规外，大量是法律，如教育法规定：国务院和地方各级人民政府根据分级管理、分工负责的原则，领导和管理教育工作。中等及中等以下教育在国务院领导下，由地方人民政府管理。高等教育由国务院和省、自治区、直辖市人民政府管理。

四、计划和预算的编制和执行权。对于计划和预算，国务院负责编制和执行，国家权力机关负责批准和监督执行。对于年度计划的编制，其指导方针要符合全国人大批准的国民经济和社会发展计划以及长远规划；主要目标和指标要符合持续、稳定发展国民经济的要求；主要措施要符合加强宏观调控，优化经济结构，安排好国家重点建设，切实改善人民生活，积极促进就业，做好社会保障工作和可持续发展等要求。

国家预算由中央预算和地方预算组成，随着我国经济体制改革的深化，中央与地方实行分税制，并分清各自的事权，在这种情况下，由中央来编制和批准包括中央和地方的国家预算，实际上不可能，实事上也没有必要。因此，预算法对此作了改革，实际上也是对宪法规定的国家预算的概念作了进一步的界定，国务院负责编制中央预算。预算参照上一年预算执行情况和本年度收支预测进行编制，按照复式预算编制。中央政府公共预算不列赤字，预算中必需的建设投资的部分资金，可以通过举借国内和国外债务等方式筹措，但是借债应当有合理的规模和结构。预算收入的编制，应当与国民生产总值的增长率相适应，应当列入预算的收入，不得隐瞒、少列，也不得将上年的非正常收入作为编制预算收入的依据。预算支出的编制，应当贯彻厉行节约、勤俭建国的方针，应当统筹兼顾、确保重点，在保证政府公共支出合理需要的前提下，妥善安排其他各类预算支出。

五、经济和建设工作的领导管理权。经济工作包括制定宏观调控政策，利用经济杠杆，进行宏观调控，以保持国民经济健康、快速和稳定的发展。除了上面的编制和执行计划和预算的工作外，主要有：一是领导金融工作，通过对中央银行的领导来实现，中央银行制定货币政策并执行；发行人民币，管理人民币流通；持有、管理、经营国家外汇储备、黄金储备；经理国库等。二是领导税收工作，确定税收政策。三是领导商务工作，管理内外贸易活动，维护市场秩序。四是领导城市建设、道路建设和水利建设等工作。

六、教、科、文、卫和民政、公安、司法行政、监察等行政管理工作的领导和管理权。这些工作均设有专门的机构负责，国务院对它们的工作行使领导权，重大事项由国务院决定。其中司法行政工作是指与司法活动有关的行政管理工作，如司法机关的设置、经费、装备、人员编制、内部机构等。１９７９年的法院组织规定，各级人民法院的司法行政工作由司法行政机关管理。１９８３年修改法院组织法时，各级人民法院要求改由法院自己管理，因此修改删去了有关司法行政机关管理法院的司法行政事务的规定。此后，司法行政的有关事务移交给法院、检察院自己管理。现在司法行政机关管理的司法行政工作主要是监狱、律师、公证等工作。

七、对外事务管理权。对外事务是指我国与外国或者国际组织交往的各项具体事务。缔结条约和协定是指我国行政机关代表中国政府同外国谈判和签署条约和协定。外交部在国务院领导下管理同外国缔结条约和协定的具体事务。中华人民共和国根据情况以国家、政府或者政府部门的名义同国外缔结条约和协定。以中华人民共和国名义谈判和签署条约、协定，由外交部或者国务院有关部门会同外交部提出建议并拟定条约、协定的中方草案，报请国务院审核决定；以中华人民共和国政府名义谈判和签署条约、协定，由外交部提出建议并拟定条约、协定的中方草案，或者由国务院有关部门提出建议并拟定条约、协定的中方草案，同外交部会商会后，报请国务院审核决定。属于具体业务事项的协定，经国务院同意，协定的中方草案由国务院有关部门审核决定，必要时同外交部会商。以中华人民共和国政府部门名义谈判和签署属于本部门职权范围内事项的协定，由本部门决定或者本部门同外交部会商后决定；涉及重大问题或者涉及国务院其他部门职权范围内的，由本部门或者本部门同国务院其他有关部门会商后，报请国务院决定。协定的中方草案由本部门审核决定，必要时同外交部会商。由国务院审核决定的条约、协定的中方草案，经谈判需要作重要改动的，重新报请国务院审核决定。

八、国防建设的领导管理权。我国在行政机关之外，设有中央军事委员会。两者的分工是：国务院负责国防建设，中央军委负责军队的领导和指挥。国务院领导和管理国防建设事业，主要是：编制国防建设发展规划和计划；制定国防建设方面的方针、政策和行政法规；领导和管理国防科研生产；管理国防经费和国防资产；领导和管理国民经济动员工作和人民武装动员、人民防空、国防交通等方面的有关工作；领导和管理拥军优属工作和退出现役的军人的安置工作；领导国防教育工作；与中央军委共同领导中国人民武装警察部队、民兵的建设和征兵、预备役工作以及边防、海防、空防的管理工作；法律规定的与国防建设事业有关的其他职权。国务院和中央军委都是由全国人大产生的平行的国家机构，而国防建设和武装力量的领导和指挥又是十分密切的，如何建立起两者之间的协调沟通机制呢？我国的国防法对此规定：国务院和中央军委可以根据情况召开协调会议，解决国防事务的有关问题。会议议定的事项，由国务院和中央军委在各自的职权范围内组织实施。

九、民族事务的领导和管理权。我国是一个统一的多民族国家，除汉族外，有５５个少数民族。国家保障各少数民族的平等权利，保障各少数民族的合法权利和利益，维护和发展各民族的平等、团结、互助关系。国家实行民族区域自治制度，在国家的统一领导下，各少数民族聚居的地方实行区域自治，设立自治机关，行使自治权。全国人大为此制定颁布了民族区域自治法。国务院要采取措施和手段，贯彻执行民族区域自治法，保障民族自治地方的自治机关行使自治权，并且依据民族自治地方的特点和需要，帮助民族自治地方加速发展社会主义建设事业。对于散居的少数民族，国务院也要制定具体的办法和措施，保障他们的合法权益。

十、办理华侨事务。华侨是指定居在国外，具有中国国籍的人。我国有众多的华侨分布在世界各国，为中国人民同居住国人民的友谊，当地经济的发展作出了重要贡献。归侨是指回国定居的华侨，侨眷是指华侨、归侨在国内的眷属。全国人大常委会于1990年9月审议通过了《归侨侨眷权益保护法》，对保护归侨和侨眷的合法权益作了规定。国务院设有侨务办公室，负责办理华侨、归侨和侨眷的有关事务。

十一、对各部门和各地方行政机关的监督权。为了保证政令的畅通，实现国务院的统一领导和管理，因而需赋予国务院相应的监督权。这种监督既包括对具体行政行为的监督，又包括对抽象行政行为的监督；既包括对违法违纪行为的监督，也包括对不适当行为的监督。

十二、行政区划的管理权。行政区域的划分是指行政区域的规模、范围和地界的确定，行政区划的建置是指行政区划的构成单位。我国的行政区划分为省、自治区、直辖市，自治州、设区的市，县、自治县、不设区的市、市辖区，乡、民族乡、镇。其中省级建置的设立，由国务院提出建议，全国人大决定。自治州和县一级建置的设立，由省级人民政府提出建议，国务院决定。县以上行政区域的划分由国务院审查批准。

十三、省、自治区、直辖市内部分地区的戒严权。戒严是在紧急状态下国家采取的一项特别措施，以恢复正常社会秩序。我国宪法按戒严的地域范围，将戒严分为二种：一种是全国或者个别省、自治区、直辖市范围的戒严；一种是个别省、自治区、直辖市分部地区内的戒严，并规定了不同的决定机关。全国或者个别省、自治区、直辖市的戒严，由国务院提请全国人大常委会决定；省、自治区、直辖市的范围内部分地区的戒严，由国务院决定，总理发布戒严令。1982年宪法颁布以来，我国先后两次实施省、自治区、直辖市内部分地区的戒严，一是西藏拉萨，一是北京部分地区。1996年全国人大常委会审议通过了戒严法。根据戒严法，戒严期间，为保证戒严的实施和维护社会治安秩序，国家可以依照戒严法在戒严地区内，对宪法、法律规定的公民权利和自由的行使作出特别规定。戒严任务由人民警察、人民武装警察执行；必要时，国务院可以向中央军事委员会提出，由中央军事委员会决定派出中国人民解放军协助执行戒严任务。省、自治区、直辖市范围内部分地区的戒严，由省、自治区、直辖市人民政府组织实施；必要时，国务院可以直接组织实施。戒严令应当规定戒严的地域范围、起始时间、实施机关等事项。

十四、编制和人事管理权。编制审定主要是通过批准各部门的“三定方案”来实现的，即定职责、定编制和定人员。国务院任免的行政人员主要是各部的副部长、各直属机构的负责人和办事机构的负责人。对行政人员的培训、考核和奖惩，由于国家公务员法还没有制定出台，目前主要依据的是国家公务员暂行条例，另外还有1957年全国人大常委会批准的《国务院关于国家行政机关工作人员的奖惩暂行规定》。对行政人员给予纪律处分，行政监察法是其依据之一。

十五、被授予的职权。即全国人大及其常委会，以明确的决议，将某些本应由权力机关行使的职权，授予行政机关行使。主要体现在立法授权方面，如１９８４年全国人大常委会授权国务院拟定有关税收条例草案，颁布试行。

此外，在实际生活中，国务院还有一些部门行政管理工作，如农业、国家安全、劳动和社会保障、国有资产的监督管理等，宪法虽没有规定，但也是国务院的重要职责。

 

第九十条  国务院各部部长、各委员会主任负责本部门的工作；召集和主持部务会议或者委员会会议、委务会议，讨论决定本部门工作的重大问题。

各部、各委员会根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限内，发布命令、指示和规章。

【释义】  本条是关于国务院各部、委员会工作制度的规定。

一、各部门行政首长的责任

国务院各部、委员会实行部长、委员会主任负责制，部长、主任领导本部门的工作。部门首长负责制意味部门首长对部门的工作负全责，对国务院负责并报告工作，向国务院提出决策建议等。当然，首长负责制并不排斥民主、充分讨论，发挥集体的优势。为了将个人负责和集体讨论结合起来，各部门设立相应的会议制度，讨论决策问题。部务会议、委务会议是各部、各委的集体决策机构。部务会议由部长、副部长和其他成员组成；委务会议由委员会主任、副主任和其他成员组成。在实际工作中，还有另外一种决策形式，即党组，它由中共中央任命组成，负责贯彻党的路线、方针和政策，讨论决定重大问题，进行干部管理等，是一种重要的决策机构。部务会议和委务会议的组成人员与本部门党组的组成人员基本相同。

二、规章的性质、制定主体和权限范围

部门规章，是国务院各部委在权限范围内，根据法律和行政法规以及国务院的决定、命令制定发布的规范性文件的总称，是我国法律规范的组成部分。关于部门规章，有三个问题需要明确：第一，关于规章是否属于法。对此有二种意见：一种意见认为，规章不是法，因为在行政诉讼中，人民法院审理行政案件，以法律、行政法规、地方性法规为依据，以规章为参照。另一种意见认为规章是法，认为人民法院审理行政案件以规章为参照，并不否定它的法的属性。人民法院参照规章审理行政案件，只是表明人民法院对规章享有一定的司法审查权，即对不符合法律、行政法规和地方性法规的规章不予适用，认为部委规章之间，部委规章与地方政府规章之间不一致的，送请国务院作出解释或者裁决。从实际功能来看，规章是行政执法的重要依据，因此，规章是法律规范的组成部分。我国立法法对这个问题有所解决，将规章作为立法行为，纳入到了立法法的调整范围。第二，关于部门规章的制定主体。按本条的字面规定，规章的制定主体仅限于部、委员会，但国务院的组成部门除了部、委员会外，还有中国人民银行和审计署，他们和部委的法律地位是一样的，应当享有规章制定权。在国务院的机构中，除了组成部门外，还有大量的直属机构，那么，直属机构是否享有规章制定权？现在的直属机构，执法的特点明显，是市场秩序监管的主要力量，如国家工商管理局、质量技术监督局。同时，他们为了执行国家的法律，监督市场行为，在实际工作中制定了大量的规范性文件。因此，从直属机构的性质和功能、实际工作的需要来看，他们需要有规章制定权。立法法顺应法制建设的要求，将规章制定的主体作了扩大，即国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有执法职能的直属机构，有权制定规章。第三，关于部门规章的权限范围。这里有二个问题：一是如何理解规章的制定依据，规章要根据上位法制定，对于这里的根据，也有类似于行政法规的不同认识，对根据有不同的理解。二是部门规章是否可以设定行政处罚，过去对此问题争论比较多，行政处罚法作了明确。行政处罚法赋予了规章有限的行政处罚设定权，即在法律、法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作具体规定，尚未制定法律、法规的，可以设定警告或者一定数量罚款的行政处罚。立法法对部门规章的权限范围作了进一步的规定，即部门规章规定的事项应当属于执行法律或者国务院的行政法规、决定、命令的事项。涉及两个以上国务院部门职权范围的事项，应当提请国务院制定行政法规或者由国务院有关部门联合制定规章。部门规章应当经部务会议或者委务会会议决定，由部门首长签署命令公布。

 

第九十一条  国务院设立审计机关，对国务院各部门和地方各级政府的财政收支，对国家的财政金融机构和企业事业组织的财务收支，进行审计监督。

审计机关在国务院总理领导下，依照法律规定独立行使审计监督权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。

【释义】  本条是关于国务院审计机关的规定。

一、审计机关的审计范围

审计一般是指审核会计的全部业务活动。宪法中的审计是指通过专门的审计机关，依法对国务院各部门和地方各级人民政府及其部门的财政收支，国有的金融机构和企业事业组织的财务收支，以及其他依法应当接受审计的财政收支、财务收支进行真实、合法和效益的审核。审计范围涉及二个方面的问题：一是对预算的审计范围。宪法的规定限于国务院各部门和地方各级政府的财政收支，这个范围小于中央本级预算范围，后者还包括与财政部门直接发生预算缴款、拨款关系的其他单位，如国家机关、军队、政党组织和社会团体等。为了完整反映本级预算执行情况，审计法及其实施条例进一步完善了宪法的这一规定，不仅明确了审计机关对国务院各部门和地方各级政府的财政收支进行审计监督，而且将其范围界定为与财政部门直接发生预算缴款、拨款关系的国家机关、军队、政党组织和社会团体。二是对国有企业事业单位的审计范围。现行宪法颁布时，国有经济的主要形式是国有企业，所有制形式比较单一。因此，宪法这里规定的是对国有企业进行审计监督。随着改革开放的深入，特别是社会主义市场经济体制逐步建立和完善，我国市场主体日趋多元化，国有经济占主导地位的实现形式多样化，国有资产占控股地位或者主导地位的企业快速发展。为此，我国审计法及其实施条例规定，审计机关对国有资产占控股地位或者占主导地位的企业进行审计监督。

二、审计机关的领导体制

国务院各部门受国务院领导，通常表现为由国务院副总理或者国务委员分管，然后向总理报告。审计机关则有所不同，直接受国务院总理领导，这是为了保证审计工作不受干扰，独立开展审计工作所作的规定。

关于审计机关的领导体制，无论是在修改宪法时，还是在其后的实施中，都还有另外一种意见，即审计机关应当设在全国人大及其常委会，而不应设在国务院。认为将审计机构设在国务院，很难对国务院及其所属各部门等进行审计监督，即便是在总理的直接领导下，也会有很多局限。而全国人大及其常委会监督国务院的工作，审查和批准财政预决算，特别需要有审计机构的协助，因此，只有将审计机构设在全国人大及其常委会，才能更好的发挥其作用。

三、审计报告

审计报告制度是审计监督制度的重要内容。目前，世界主要国家宪法都规定审计机关应当每年向立法机关报告审计结果。我国宪法没有明确规定审计报告制度，审计法规定审计机关应当每年向本级人民政府和上一级审计机关提出对本级预算执行情况的审计结果报告，政府应当每年向本级人大常委会提出审计机关对预算执行和其他财政收支的审计工作报告。实施审计报告制度，对改进和加强人大及其常委会对预算的监督，具有重要作用，在实践中还可以进一步完善。

四、审计权限

审计机关依照法律规定，独立行使审计监督权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。审计机关有权要求被审计单位按照规定报送预算或者财务收支计划、预算执行情况、决算、财务报告，社会审计机构出具的审计报告，以及其他与财政收支或者财务收支有关的资料；有权查验被审计单位的会计凭证、会计账簿、会计报表以及其他与财政收支或者财务收支有关的资料和资产；有权就审计事项的有关问题向有关单位和个人进行调查，并取得有关证明材料等。

 

第九十二条  国务院对全国人民代表大会负责并报告工作；在全国人民代表大会闭会期间，对全国人民代表大会常务委员会负责并报告工作。

【释义】  本条是关于国务院向最高国家权力机关报告工作的规定。

国务院是我国最高国家权力机关的执行机关，国家的最高行政机关，由全国人大产生，对它负责并报告工作，接受全国人大的监督。“负责”是指国务院的全部工作和职权范围都由全国人大确定，接受全国人大的监督并服从全国人大的决定。同时，国务院以完成全国人大确定的任务为其责任，接受全国人大代表的质询，并对质询作出答复。报告工作是指在全国人大每年一次的例会上，向大会作工作报告和专项工作报告，主要是国民经济和社会发展计划报告、预算报告以及其他应向大会报告的事项。工作报告由总理代表国务院向大会报告，专项工作报告由国务院委托有关部门的负责人向大会宣读。报告完毕后，由各代表团进行审议，国务院根据代表的审议意见，对报告进行修改完善。大会对报告作出决议，对工作成绩予以肯定，指出需要改进和注意的地方，明确新的一年的工作目标和措施等。

关于国务院向全国人大报告工作，有二个问题需要研究：一是工作报告对政府工作是否具有约束力。工作报告提出了新的一年政府的施政方针、确定了工作目标、对工作作出了部署，因此，工作报告被批准后，是国务院在新年度里的工作依据，应当具有约束力。过去对工作报告的约束力不甚注意，工作报告被批准后，不久就调整了原来确定的工作目标和安排。如果工作报告没有约束力，全国人大讨论并批准工作报告，就没有实际的监督意义，因此应当强化工作报告的约束力。二是工作报告没有被批准，应当如何处理。这里涉及到批准工作报告的性质，是对过去一年工作成绩和新的一年工作计划的同意，还是意味着对政府的一种信任？似乎这里两者都有。工作报告没有被批准的原因也可能是多方面的，从形式上来说，有可能是报告表述的不好，但也有可能是工作做得不好以及工作安排得不好，还有可能是工作报告决议草案本身表述的原因，因此情况比较复杂。对于工作报告未被通过，有的建议授权常委会再次听取报告，有的认为此时政府领导人应当辞职。这是实践中提出的一个尚未解决的问题，有待于进一步研究、探索。

全国人大常委会是全国人大的常设机关，因此，在全国人大闭会期间，国务院需向全国人大常委会负责并报告工作。国务院向常委会报告工作，主要是专题性的，可以分为例行的专题和根据情况确定的专题。前者主要是预算执行情况报告、计划执行情况报告、决算报告等。后者主要是事关全局，影响比较大的事项或者某一方面的专项工作，应常委会要求或者国务院的请求而报告。常委会对工作报告一般不作决议，个别特殊的才作决议。

国家行政机关向国家权力机关报告工作，是行政机关的一项法定义务。行政机关应当积极主动，认真对待。要明确向国家权力机关报告工作，既是接受监督，又是争取支持。报告内容应当实事求是，客观真实。审议报告时，有关部门的负责人应当到会，听取意见，回答询问。

 

第四节  中央军事委员会

第九十三条  中华人民共和国中央军事委员会领导全国武装力量。

中央军事委员会由下列人员组成：

主席，

副主席若干人，

委员若干人。

中央军事委员会实行主席负责制。

中央军事委员会每届任期同全国人民代表大会每届任期相同。

【释义】  本条是关于中央军事委员会的职责、组成和任期的规定。

一、武装力量领导体制历史沿革

国家武装力量由谁领导，１９５４年制定宪法和以后修改宪法，有不同的安排。１９５４年宪法规定，国家主席统率全国武装力量，担任国防委员会主席;1975年和１９７８年修改宪法，取消设立国家主席，武装力量改由中国共产党中央委员会主席统帅。１９８２年修宪过程中，对于宪法中是否应当规定军事机构的问题，有不同意见：一种意见认为，宪法应当规定国家的军事机关。因为从马克思主义的观点来说，军队、警察、监狱、法庭是国家机器的组成部分，如果作为国家根本大法的宪法不对军队这一国家机器的重要组成部分作出规定，显然是有缺陷的。另一种意见认为，不必设立中央军事委员会，因为在我国长期革命斗争中，已经形成中国共产党对军队的领导地位，在宪法中没有必要再作其他规定。经过认真研究，宪法修改采纳了第一种意见，但对中央军事委员会规定得特别原则。

二、国家中央军事委员会与中共中央军事委员会的关系

中国共产党在长期的革命和武装斗争中，缔造和建立了武装力量，并一直保持对武装力量的领导，在中央设有中央军事委员会，负责领导武装力量。那么，在国家的中央军事委员会成立后，两者是一种什么关系呢？彭真同志在关于宪法修改草案的报告中指出，中国共产党缔造和领导的人民解放军，在中华人民共和国成立以后，就是国家的军队。宪法修改草案总结了建国以来的历史经验，根据我国现在的实际情况和需要，恰当地规定了军队在国家体制中的地位。在国家的中央军委成立后，中国共产党对军队的领导并不会改变。序言里明确肯定了党对国家生活的领导作用，当然也包括党对军队的领导。在１９８２年宪法通过后，中共中央专门发出通知，对设立国家的中央军事委员会的重大意义作了详尽的解释。通知指出：“军队是国家机构的重要组成部分，作为国家根本大法的宪法，对军队在国家体制中的地位应当有所规定，否则，就很不完备。”“从我国的实际情况和需要出发，规定设立国家的中央军事委员会，对军队在国家体制中的地位作出新的明确规定，是必要的。”“在国家的中央军委成立后，党的中央军委仍然作为党中央的军事领导机关直接领导军队，这一点没有改变。”“党的中央军委和国家的中央军委实际上将是一个机构，组成人员和对军队的领导完全一致，只是在党内和在国家机构内同时有两个地位，而这在国家体制上是完全必要的”。这表明，国家的中央军事委员会和党的中央军事委员会是“一套人马，两块牌子”。

三、中央军事委员会的职责

中央军事委员会总的职责是领导全国武装力量，这里规定的是“领导”而不是“统率”，１９５４年宪法曾规定国家主席统率武装力量，“领导”和“统率”有何区别，为什么用“领导”而不用“统率”，这需要研究立宪者的原意。据说，中央军委一章是经过反复推敲而最后定稿的，这里用词上加以区分，一定是有所考虑的。有的同志认为，“领导”比“统率”的含义更广一些，统率意为统一率领，而领导不仅有指挥、带领之意，还有组织建设之意。依笔者之见，统率多指个人的统领，特别是国家元首的统率，而这里的主语是中央军事委员会，因此用领导更准确。

１９９７年３月全国人大通过的国防法，对中央军委领导全国武装力量的内容作了进一步的具体规定：即统一指挥全国武装力量；决定军事战略和武装力量的作战方针；领导和管理中国人民解放军的建设，制定规划、计划并组织实施；向全国人大及其常委会提出议案；根据宪法和法律，制定军事法规，发布决定和命令；决定中国人民解放军的体制和编制，规定总部以及军区、军兵种和其他军区级单位的任务和职责；依照法律、军事法规的规定，任免、培训、考核和奖惩武装力量成员；批准武装力量的武器装备体制和武器装备发规划、计划，协同国务院领导和管理国防科研生产；会同国务院管理国防经费和国防资产。此外，还有法律规定的其他职权，主要是与国务院共同领导的一些工作，如领导中国人民武装警察部队、民兵的建设和征兵、预备役工作以及边防、海防、空防的管理工作。

四、中央军委的组织

中央军事委员会由主席一人，副主席若干人和委员若干人组成。从这些年中央军组成人员的任职情况来看，副主席一般由二人担任，由他们协助主席工作，军委委员一般由四人担任，即中国人民解放军总参谋长、总政治部主任、总后勤部长和总装备部长，他们参与军委的决策工作。中央军事委员会实行主席负责制，主席对中央军委职权范围内的事务享有最后决策权。其指示和命令代表中央军委，全军必须贯彻执行。主席对中央军委的工作向全国人大及其常委会负责。军队的首长负责制与行政机关的首长负责制，有何异同？应当说两者的基本含义是一致的。如果说有区别的话，那就是主席负责制中的集中统一领导的要求更高，对军委主席的命令要坚决遵守执行，不得违抗。

中央军委每届任期同全国人大每届任期相同，任期五年。考虑到军事领导工作的特殊性，军委主席没有任职届数的限制，可以连选连任。

 

第九十四条  中央军事委员会主席对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责。

【释义】  本条是关于中央军委主席对国家权力机关负责的规定。

中央军委是由全国人大选举产生的国家最高军事领导机关，军队实行高度集中统一领导，中央军委主席对中央军委的工作负全责，因此，中央军委主席对全国人大及其常委会负责，而不象行政机关那样，由国务院向最高权力机关负责。这是军事工作的特殊性所决定的，说明比国务院具有更高的集中程度和个人责任程度。这里仅提到负责，并未规定报告工作，在我国政治生活中，到目前为止，中央军委还未曾向国家权力机关报告工作。有关国防建设方面的情况，由国务院在年度工作报告中向全国人大报告。对于中央军委是否应当向全国人大及其常委会报告工作，在制定全国人大的议事规则时，曾专门讨论过，对此有二种不同意见：一种意见认为应当报告，中央军委向全国人大负责，接受全国人大的监督，报告工作就是其中的应有之意。报告工作是接受监督，但也是争取支持，宣传人民军队，作用很大。至于保密问题，报告可以不涉及军事机密，也可以对权力机关组成人员提出保密要求。另一种意见认为，军事行为具有保密性，不宜象其他国家机关一样，报告工作。另外，军队的工作就是作战、训练，没有多少可报告的内容。有关议事规则对军委报告工作未作规定，事实上是采纳了后一种意见。

 

第五节  地方各级人民代表大会和地方各级人民政府

第九十五条  省、直辖市、县、市、市辖区、乡、民族乡、镇设立人民代表大会和人民政府。

地方各级人民代表大会和地方各级人民政府的组织由法律规定。

自治区、自治州、自治县设立自治机关。自治机关的组织和工作根据宪法第三章第五节、第六节规定的基本原则由法律规定。

【释义】  本条是关于地方各级国家权力机关和行政机关设立和组织的规定。

一、地方政权体制的历史沿革

我国的行政区划域划分为：全国分为省、自治区、直辖市；省、自治区分为自治州、县、自治县；县、自治县分为乡、民族乡、镇。其中直辖市和较大的市分为区、县，自治州分为县、自治县、市。各级行政区划如何设立国家机关，便于人民参与国家事务的管理，并保持国家机关的精简和高效，是宪法所要解决的问题。建国以来，我国地方国家机关的设立，曾有过几次调整。１９５４年宪法规定，县级以上设立人民代表大会，人民代表大会选举产生人民委员会。人民委员会既是本级人大的执行机关，又是本级人大的常设机关，实行议行合一的体制。文革期间，改设革命委员会，１９７５年宪法和１９７８年宪法对此作了规定。１９７９年以后恢复人民政府的称谓。现行宪法规定各级设立人大和人民政府，同中央权力机构和行政机构的设置保持了一致。同时，各级设立人民代表大会，有利于反映、集中和表达人民的意见和要求，有利于人民参与国家事务的决策，体现了一切权力属于人民，人民是国家主人的宪法原则。地方各级设立人民政府，符合我国的历史传统，行政机关和权力机关分开，有利于国家机关各司其职、各负其责地开展工作，有利于保持国家决定的正确性，便于提高工作效率，加强人民对政府的监督。

二、我国地方政权体制

按照宪法的规定，我国是三级地方政权组织，即省、县、乡，只有部分地方才有设区的市和自治州这个层级，但随着改革开放的深入，城市化进程的加快，大多数地方进行了地改市或者地市合并，即将原来省级人民政府的派出机构地区行政公署改为一级政权机构，或者与邻近的市进行合并，组建成一级政权机构。这样在多数地方，地方政权机构就增加了一级，变成为四级。对于我国的地方政权体制，到底设置几级比较合适，管理更为有效，能够最大限度地调动基层政权的积极性，能够以较低的管理成本获得最好的管理效益等，这是一个需要研究探讨的问题。

与此问题相联系的还有另外一个问题，即我国的基层政权设在那一级比较合适。现在我国的基层政权设在乡一级，乡以下是基层群众自治组织。乡一级建立政权，其好处是我国的政权札根基层，便于加强管理，使国家的法律、法规和方针、政策得到有效贯彻落实。但也暴露出一些弊端，主要是增加了乡一级的人员编制，增加了财政负担。因此，有一种意见提出，为了从根本上减轻农民负担，减少财政供养人口，提高行政效率，建议将乡一级改为县级人民政府的派出机构，也就是将基层政权设在县一级。笔者认为，乡一级财政供养行政人员过多，不在于乡一级建立了政权，而在于政府管了太多的管不了，也管不好的事。精减乡镇人员编制，减轻农民负担，最关键地是要转变政府职能，特别是上一级政府的职能，减少政府对社会的干预，发挥群众自治组织的作用。否则，即使不建立政权组织，也会有大批需要财政负担的人员，一些地方撤小乡、建大乡的实践已证明了这一点。另外，我国各地情况差异很大，很难做到一刀切，应当赋予地方更多的酌情权。

三、地方政权机构的组织

地方各级人民代表大会和人民政府组织法对地方各级人大和人民政府的机构设立、职权、工作程序和领导人员的选举任免等作了较为具体的规定。它是地方各级人大和地方各级政府工作的重要依据。这部法律颁布于１９７９年，此后作过三次修改，即１９８２年、１９８６年和１９９５年所作的修改，通过这些修改，我国的地方政权制度得到不断健全和发展。

四、民族自治地方政权机构的组织

我国的民族区域自治地方分为三级，即自治区、自治州和自治县。各级均设立自治机关，即人民代表大会和人民政府，行使自治权。宪法第三章第六节对民族自治地方自治机关的产生、组成、职权、自治权等作了规定。民族区域自治法在此基础上，又作了进一步具体的规定，为实行民族区域自治提供了法律保障。

 

第九十六条  地方各级人民代表大会是地方国家权力机关。

县级以上的地方各级人民代表大会设立常务委员会。

【释义】  本条是关于地方各级人大性质和设常机关的规定。

我国是一个单一制国家，国家政权是一个统一的组织体系。但是，我国的地域辽阔，人口众多，因此，国家政权实行分级管理。为调动各级的积极性，发挥他们的主动性和创造性，各级要有相应的权力机关。地方各级人民代表大会即为地方国家权力机关。“地方”表明它是区域性的，其权力效力仅限于本行政区域范围内，并且要接受最高国家权力机关的监督；“权力机关”表明它是有权决定地方国家事务的机关，本级的其他地方国家机关要由它产生，对它负责，受它监督。

根据１９５４年宪法，全国人大设立常委会，地方各级人大不设立常委会，地方各级人民委员会兼行代表大会的常设机构。实践中，这种体制暴露出一些难以解决的问题，如人代会闭会期间，谁来决定本地区的重大事项，谁来任免干部，谁来监督政府和司法机关等。文化大革命后，１９７９年５月，中共中央作出决策，在县级以上地方各级人大设立常委会，作为本级人大的常设机关。随后通过修改宪法和修订地方组织法，将这一决策法律化。事实证明，这一改革产生了深远的历史影响。它有利于加强对县级以上地方各级人民政府的管理和监督，有利于人民参与国家事务的管理，有利于健全和完善人民代表大会制度，促进社会主义民主和法制的发展。

县级以上地方各级人大常委会由主任、副主任若干人和委员若干人组成，由代表大会从代表中选举产生。常委会组成人员不得兼任行政机关、审判机关和检察机关的职务。县级以上地方各级人大常委会是本级国家权力机关的组成部分，行使部分国家权力。它的任期与本级人大的任期相同。

 

第九十七条  省、直辖市、设区的市的人民代表大会代表由下一级的人民代表大会选举；县、不设区的市、市辖区、乡、民族乡、镇的人民代表大会代表由选民直接选举。

地方各级人民代表大会代表名额和代表产生办法由法律规定。

【释义】  本条是关于地方各级人大选举产生方式及代表名额、产生办法的规定。

一、选举方式

我国各级人民代表大会的产生方式，采取直接选举和间接选举相结合的方式。所谓直接选举，即指选民按居住状况、工作单位和生产单位编入选区，代表名额分配到选区，由选民直接选举产生代表。间接选举是指代表名额分配到选举单位，由选举单位的代表选举产生上一级代表。我国的县、乡实行直接选举；县以上实行间接选举。省、自治区人大代表由所辖的自治州、市和县的人大选举产生；直辖市人大代表由所辖县、区的人大选举产生；自治州的人大代表由所辖县、市的人大选举产生；设区的市由所辖县、区的人大选举产生，有的地方实行市管市体制，不设区的市选举产生设区市的人大代表。县、不设区的市、市辖区、乡、民族乡、镇的人大代表，由选民按选区直接选举产生。

县一级实行直接选举，是１９７９年修改选举法作出的重要改革。１９５３年选举法规定的直接选举范围，仅限于乡镇和市、市辖区，１９７９年选举法将其扩大到整个县一级。这是我国选举制度的一项重要进展。彭真同志说：“在一个县的范围内，群众对于本县国家机关和国家机关工作人员的情况是比较熟悉和了解的，实行直接选举不仅可以比较容易地保证民主选举，而且便于人民群众对县级国家机关和国家工作人员实行有效的监督。”直接选举比间接选举更理想，更能够使选民的民主权利直接得到实现。县一级实行直接选举已经二十多年了，积累了丰富的实践经验，那么直接选举的范围是否要进一步扩大呢？可以断言，随着我国政治、经济和文化的发展，直接选举的范围必将逐步扩大。

二、地方各级人大的代表名额

选举法对地方各级人大的代表名额作了具体规定。地方各级人大代表名额按照代表名额基数加按人口增加的数确定。其中，省、自治区、直辖市的代表名额基数为３５０，省、自治区每十万人可以增加一名代表，直辖市每二万五千人增加一名代表；设区的市和自治州的代表名额基数为２４０名，每二万五千人可以增加一名代表；县、自治县、不设区的市、市辖区的代表名额基数为１２０名，每五千人可以增加一名代表；乡、民族乡、镇的代表名额基数为４０名，每一千五百人可以增加一名代表。省级的代表名额由全国人大常委会依法确定，自治州、设区的市和县级的代表名额由省级人大常委会依法确定，乡级的代表名额由县级人大常委会依法确定。

选举法对代表名额的规定，其基本精神就是要减少代表名额，保持国家权力机关的精干和高效，方便讨论决定问题。人大是国家权力机关，不是统战机关，也不是荣誉机关，它要讨论、决定重大问题。由此决定了代表名额不能太多。

三、地方各级人大代表的选举程序

直接选举中，代表名额分配到选区，选区可以按居住状况划分，也可以按生产单位、事业单位、工作单位划分，选区的大小按照每一选区选一名至三名代表确定。选民按选区进行登记，经登记确认的选民资格长期有效。

代表候选人按选区或者选举单位提名产生。各政党、各人民团体，可以联合或者单独推荐代表候选人。实践中，一般是中共党组织与各民主党派、人民团体协商后统一提出。选民或者代表，十人以上联名，也可以推荐代表候选人。代表候选人的人数要多于应选人数。直接选举人大代表，候选人要比应选人多三分之一到一倍，间接选举人大代表，候选人数要比应选人数多五分之一到二分之一。选举一律采取无记名投票的办法。在选民直接选举人大代表时，选区全体选民的过半数参加投票，选举有效。代表候选人获得参加投票的选民过半数的选票时，始得当选。如果获得过半数选票的当选代表的人数少于应选代表的名额，不足的名额另行选举，此时代表候选人以得票多的当选，但不得少于选票的三分之一。间接选举中，无论是第一次投票选举，还是另行选举，代表候选人都应获得过半数选票，始得当选。

 

第九十八条  省、直辖市、县、市、市辖区的人民代表大会每届任期5年。乡、民族乡、镇的人民代表大会每届任期3年。

【释义】  本条是关于地方各级人大任期的规定。

建国以来，我国各级人大的每届任期时间，经历了几次变化。１９５４年宪法规定，全国和省的人大，每届任期４年，直辖市、县、市、市辖区、乡、民族乡、镇的人大每届任期２年。１９７５年宪法规定，全国和省级人大的任期为５年，自治州、市、县、自治县、市辖区的人大每届任期为３年，农村人民公社、镇的人大的任期为２年。１９７８年宪法与１９７５年宪法的规定一样。１９８２年宪法规定县、乡人大的任期为３年，县级以上的各级人大的任期为５年。为了保持县级领导班子的相对稳定，１９９２年中共十四大修改党章时，将县级党委的任期由３年改为５年。１９９３年八届全国人大一次会议修改宪法时，为了使县级人大每届任期与县委每届的任期一致，使县级领导班子保持相对稳定，根据中共中央的建议，相应将县级人大的任期由３年改为５年。

从上述变化来看，我国政权机构的任期是由短变长。目前在实践中还有一种强烈的呼声，就是要求将乡镇人大的任期也由三年改为五，其理由是：县乡两级人大任期时间不同，直接选举不同步，增加了直接选举的次数。以１５年为一个时间段计算，县级人大要进行３次换届选举，而乡镇要进行五次换届选举，总共要进行８次直接选举，平均不到二年要进行一次换届选举。县乡直接选举的次数太多，浪费人力、物力和财力，增加了地方财政的负担；直接选举过多，基层干部和选民有厌选情绪，增加了直接选举组织工作的难度。同时，任期过短，不利于乡镇班子集中精力抓工作，容易产生短期行为，乡镇干部中出现了“一年看、二年干、三年等着换”的现象。不管这些意见是否合理，国家最高权力机关如何决策，这都给我们提出了一个问题，即不同级别国家政权机构的任期到底多长比较合适。从国外的情况来，美国总统的任期是四年，俄罗斯总统的任期是五年，法国总统的任期原来是七年，后来改为五年；外国的一些市镇、乡村议会的任期则比较短，有的只有一年。那么我国现行政权机构的任期是否合适呢？应当说宪法规定的各级人大的任期是比较适合实际情况和工作需要的。确定任期的长短，要考虑到以下几个因素：一是管理事项的难易、复杂程度。管理的事项复杂，完成的周期比较长，任期要相对长一些；管理的事项相对简单，完成的周期短一些，则任期也应短一些。二是便于人民群众监督。任期从一定意义上讲，就是一个监督周期，意味着多长时间接受一次人民群众的检验和挑选。民主和专制的一个重要区别在于，前者定期接受人民的监督，后者则是终身制，无监督可言。三是政权的稳定性和换届的成本。任期短，可以经常受到人民群众的监督，但并不是越短越好，这要有利于保持政权的稳定性和连续性，一个频繁更替的政权，并不利于强化它的责任意识。另外，如果换届选举的成本过高，也不宜频繁组织选举。

 

第九十九条  地方各级人民代表大会在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规的遵守和执行；依照法律规定的权限，通过和发布决议，审查和决定地方的经济建设、文化建设和公共事业建设的计划。

县级以上的地方各级人民代表大会审查和批准本行政区域内的国民经济和社会发展计划、预算以及它们的执行情况的报告；有权改变或者撤销本级人民代表大会常务委员会不适当的决定。

民族乡的人民代表大会可以依照法律规定的权限采取适合民族特点的具体措施。

【释义】  本条是关于地方各级人大职权的规定。

一、县级以上地方各级人大的职权

地方组织法根据宪法的规定，对县级以上和乡级人大的职权作了进一步的规定。县级以上地方各级人大行使下列职权：（一）在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规和上级人民代表大会及其常务委员会决议的遵守和执行，保证国家计划和国家预算的执行；（二）审查和批准本行政区域内的国民经济和社会发展计划、预算以及它们执行情况的报告；（三）讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项；（四）选举本级人民代表大会常务委员会的组成人员；（五）选举省长、副省长，自治区主席、副主席，市长、副市长，州长、副州长，县长、副县长，区长、副区长；（六）选举本级人民法院院长和人民检察院检察长；选出的人民检察院检察长，须报经上一级人民检察院检察长提请该级人民代表大会常务委员会批准；（七）选举上一级人民代表大会代表；（八）听取和审查本级人民代表大会常务委员会的工作报告；（九）听取和审查本级人民政府和人民法院、人民检察院的工作报告；（十）改变或者撤销本级人民代表大会常务委员会的不适当的决议；（十一）撤销本级人民政府的不适当的决定和命令；（十二）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；（十三）保护各种经济组织的合法权益；（十四）保障少数民族的权利；（十五）保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利。

二、乡级人大的职权

乡、民族乡、镇的人民代表大会行使下列职权：（一）在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规和上级人民代表大会及其常务委员会决议的遵守和执行；（二）在职权范围内通过和发布决议；（三）根据国家计划，决定本行政区域内的经济、文化事业和公共事业的建设计划；（四）审查和批准本行政区域内的财政预算和预算执行情况的报告；（五）决定本行政区域内的民政工作的实施计划；（六）选举本级人民代表大会主席、副主席；（七）选举乡长、副乡长，镇长、副镇长；（八）听取和审查乡、民族乡、镇的人民政府的工作报告；（九）撤销乡、民族乡、镇的人民政府的不适当的决定和命令；（十）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；（十一）保护各种经济组织的合法权益；（十二）保障少数民族的权利；（十三）保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利。

三、民族乡要照顾当地少数民族的特点

为了保障少数民族的平等权利，加强民族团结，对聚居地方达不到建立民族自治地方的少数民族，根据情况建立民族乡。凡是相当于乡的少数民族聚居的地方，建立民族乡。民族乡可以在一个少数民族居住的地方建立，也可以在两个或几个少数民族居住的地方建立。民族乡人大行使职权，要根据当地少数民族的特点，采取适合民族特点的具体措施。政府工作人员的配备，应当照顾到本乡内的各民族。民族乡乡长由建立民族乡的少数民族公民担任。民族乡使用当地通用的语言文字等。

 

第一百条  省、直辖市的人民代表大会和它们的常务委员会，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报全国人民代表大会常务委员会备案。

【释义】  本条是关于省级人大制定地方性法规的规定。

一、赋予地方立法权的必要性

地方性法规，是指法定的地方国家权力机关依照法定的权限，在不同宪法、法律和行政法规相抵触的前提下，制定和颁布的在本行政区域范围内实施的规范性文件。自１９７９年以来，我国地方性法规的制定工作经历了探索起步、逐步完善和不断发展、提高的阶段，取得了巨大的成就。内容涉及地方政治、经济、教育、科学、文化、卫生、民政、资源和环境保护等社会生活各个方面。地方性法规对于保证宪法和法律在地方的实施、对于补充国家立法以及各地因地制宜自主解决本地方的事务起到了重要作用。

１９７９年修改地方组织法，根据扩大地方权力，发挥中央和地方两个积极性的思想，按照我国的实际情况和改革、建设的经验，规定省级人大可以制定地方性法规。１９８２年宪法肯定了这一规定。后来的地方组织法对这一规定又作了进一步的发展，省会所在地的市、经国务院批准的较大的市可以拟定地方性法规草案，报请省、自治区人大常委会制定。１９８６年修改地方组织法，对此又作了发展。省会所在地的市和经国务院批准的较大的市可以制定地方性法规，报省、自治区人大常委会批准。２０００年３月九届全国人大三次会议通过的立法法对此又作了进一步的规定，要求省、自治区人大常委会在报请的四个月内批准。

我国是一个人口众多，幅员辽阔的大国，各地的政治经济文化发展不平衡。这一国情在法制建设上，表现出两个特点：一是国家的法律和行政法规不可能对各种具体情况都规定得非常周密和详尽，法律、行政法规以及国家方针政策的贯彻执行，需要地方结合具体情况，采取有针对性的措施；二是各地发展不平衡，有些地方发展较快，立法上要先行一步，还有一些事项是当地所独有的，需要因地制宜地进行管理。这都要求赋予地方一定的立法权，调动地方积极性，发挥它的创造性，从而促进地区的经济、政治和文化的发展。

二、地方性法规的制定原则

地方性法规的制定原则：一是根据本行政区域的具体情况和实际需要。地方性法规的特性之一是具有地方性，也就是说，第一，地方性法规的主体只能是地方国家权力机关；第二，地方性法规的内容应适应地方的实际情况，解决本行政区域的实际问题；第三，地方性法规的效力只限于本行政区域，超出本行政区域即没有约束力。二是不同宪法、法律、行政法规相抵触。宪法是国家的根本大法，法律、行政法规是地方性法规的上位法，制定地方性法规不得同宪法、法律和行政法规相抵触，否则即是无效的。对于何谓“不抵触”，过去在理论界和实践中有不同的理解，２０００年３月颁布的立法法，规定了地方性法规应当撤销的几种情形。根据这个规定，抵触包括两种：一是超越权限；二是违反上位法，即违以宪法、法律和行政法规的规定，也就是所谓的直接冲突和抵触。为了保证国家法制的统一，充分发挥地方性法规的作用，地方性法规的制定，应当遵循上述原则。

三、地方性法规的权限范围

地方性法规的权限范围为：（一）为执行法律、行政法规的规定，需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的事项。我国对立法权的配置，并不是完全采取切块划分的办法。在中央和地方之间，有所重复和交叉，对于某些事项，如经济管理和行政管理事项，中央和地方可能都有立法权，只是效力等级不同，遵循的原则不同，创制规范的自由度不同。这一特点具体表现在，对于中央的立法，地方负有执行之责。为保证法律和行政法规的实施，地方可以制定执行性的规定。地方在制定这类法规时，应当体现其特点：一是应当具有可操作性，尽量结合本地区的实际情况，把国家立法的有关原则规定具体化，以便于实施和执行。二是应当具有针对性，应对确有需作具体规定的事项进行规定，不要追求体系上的完整，不要对法律、行政法规作不必要的重复。（二）属于地方性事务需要制定地方性法规的事项。地方性事务是指地方特有的事务或由地方管理更为有效的事务，这类事务不需要也不可能制定法律、行政法规来作出统一规定。

对于专有立法权领域以外的事项，国家尚未制定法律或者行政法规的，省、自治区、直辖市和较大的市根据本地方的具体情况和实际需要，可以先制定地方性法规。在国家制定的法律或者行政法规生效后，地方性法规同法律或者行政法规相抵触的规定无效，制定机关应当及时予以修改或者废止。

 

第一百零一条  地方各级人民代表大会分别选举并且有权罢免本级人民政府的省长和副省长、市长和副市长、县长和副县长、区长和副区长、乡长和副乡长、镇长和副镇长。

县级以上的地方各级人民代表大会选举并且有权罢免本级人民法院院长和本级人民检察院检察长。选出或者罢免人民检察院检察长，须报上级人民检察院检察长提请该级人民代表大会常务委员会批准。

【释义】  本条是关于地方各级人大选举权和罢免权的规定。

一、地方各级人大的选举权

地方各级人大作为本级国家权力机关，其表现之一就是产生本级国家行政机关、审判机关和检察机关。地方各级人民政府的领导人员即正职和副职，县级以上地方各级人民法院院长和人民检察院检察长均由本级人大选举产生。候选人由代表大会主席团或者代表依法联名提出，提名人应当如实介绍所提名的候选人的情况。正职的候选人人数一般应比应选人数多一人，进行差额选举；如果提名的候选人只有一人，也可以等额选举。政府副职的候选人数应比应选人数多一人至三人，由本级人大根据应选人数在选举办法中规定具体差额数，进行差额选举。如果提名的候选人数符合选举办法规定的差额数，由主席团提交代表酝酿、讨论后，进行选举。如果提名的候选人数超过选举办法规定的差额数，由主席团提交代表酝酿、讨论后，进行预选，根据在预选中得票多少的顺序，按照选举办法规定的差额数，确定正式候选人名单，进行选举。这里有二点需要说明：一是地方各级人民政府副职领导人人选的提名，与国务院不同。国务院副总理和国务委员由总理提名，大会决定；而地方是由大会主席团或者代表提名，经大会选举产生。二是主席团提名候选人，实际是根据同级中共党组织的推荐，提名候选人。规定主席团提名候选人，实际是为党组织向国家机关推荐干部设计的法律渠道。

二、地方各级人大的罢免权

地方各级人大是地方各级国家权力机关，对本级国家机关领导人员不仅享有选举权，而且享有罢免权。宪法在这里规定的是罢免领导人员，地方组织法对此又作了进一步的发展，地方各级人大还有权罢免由本级人大常委会任命的其他政府组成人员。因为地方各人大常委会都是由本级人大选举产生的，其权力来源于人民代表大会，因此人民代表大会对由常委会任命的人员享有罢免权也是顺理成章的。

县级以上的地方各级人大举行会议的时候，主席团、常委会或者十分之一以上代表联名，可以提出罢免案，由主席团提请大会审议。乡、民族乡、镇的人大举行会议的时候，主席团或者1/5以上代表联名，可以提出罢免案。提出罢免案比提出候选人的要求更高。其原因在于，选举是从众多的人选中选出少数，是多数代表意见对少数代表意见的否定。规定代表联名提出候选人，目的是通过多种渠道，广泛发现人才。所以选举时，对代表提出候选人的联名人数不能要求过高，否则，不利于优秀人选的提出。而罢免案是针对确定的人选，是少数代表对已经多数同意的人选的否定。所以对提出罢免案应当更加慎重、严格，以维护经多数人同意当选的国家机构领导人员的相对稳定性。

向县级以上地方各级人大提出的罢免案，由主席团交会议审议后，提请全体会议表决；或者由主席团提议，经全体会议决定，组织调查委员会，由本级人大下次会议根据调查委员会的报告审议决定。

我国的检察机关实行垂直领导，地方检察机关既受本级人大的监督，同时又受上一级检察机关的领导，因此，罢免本级检察院检察长，应由上一级检察院检察长提请该级人大常委会批准。

 

第一百零二条  省、直辖市、设区的市的人民代表大会代表受原选举单位的监督；县、不设区的市、市辖区、乡、民族乡、镇的人民代表大会代表受选民的监督。

地方各级人民代表大会代表的选举单位和选民有权依照法律规定的程序罢免由他们选出的代表。

【释义】  本条是关于人大代表接受监督的规定。

选举权和监督权是不可分割的整体，监督权是选举权的延伸，是对选举权的保护。为了保障国家权力掌握在人民手里，人民除了有权选举自己的代表，还必须有权监督他们。宪法的规定体现了这一主权在民的思想。人民监督代表是通过选区和选举单位的监督来实现的。选民和选举单位的监督，主要是看代表是否认真履行了代表的义务，是否忠实履行了代表职责，认真负责地行使代表权力。

对于县级和乡级的人大代表，原选区选民三十人以上联名，可以向县级的人大常委会提出书面的罢免要求。表决罢免要求，由县级的人大常委会派有关负责人员到选区主持投票。对于间接选举产生的人大代表，在县级以上各级人大举行会议的时候，主席团或者十分之一以上代表联名，可以提出对由该级人大选出的上一级人大代表的罢免案。在人大闭会期间，县级以上的地方各级人大常委会主任或者五分之一以上的组成人员联名，可以向常委会提出对由该级人大选出的上一级人大代表的罢免案。罢免代表采取无记名投票的表决方式，罢免县级和乡级的人大代表，须经原选区过半数的选民通过，罢免间接选举的人大代表，须经各该级人大或者常委会全体人员的过半数通过。罢免代表时，允许被罢免的代表口头申辩或者书面提出申辩意见。书面提出的申辩意见，应当印发有关会议。

 

第一百零三条  县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会由主任、副主任若干人和委员若干人组成，对本级人民代表大会负责并报告工作。

县级以上的地方各级人民代表大会选举并有权罢免本级人民代表大会常务委员会的组成人员。

县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会的组成人员不得担任国家行政机关、审判机关和检察机关的职务。

【释义】  本条是关于县级以上地方各级人大常委会组成、产生的规定。

县级以上地方各级人大常委会的组成有二种情况：一是省、自治区、直辖市、自治州、设区的市人大常委会由主任、副主任若干人、秘书长、委员若干人组成；二是县级人大常委会，组成人员中没有秘书长。县级以上地方各级人大常委会组成人员名额为：省、自治区、直辖市三十五人至六十五人，人口超过八千万的省不超过八十五人；设区的市、自治州十三人至三十五人，人口超过八百万的设区的市不超过四十五人；县、自治县、不设区的市、市辖区十一人至二十三人，人口超过一百万的县、自治县、不设区的市、市辖区不超过二十九人。省级每届人大常委会组成人员的具体名额，由本级人大根据上述规定，按人口多数确定。自治州、县、自治县、市、市辖区每届人大常委会组成人员的名额，由省级人大常委会按人口多少确定。每届人大常委会组成人员名额经确定后，在本届人大的任期内不再变动。

县级以上地方各级人大常委会向本级人大负责并报告工作。在每年一次的人民代表大会例会上，常委会要向代表大会报告工作，汇报过去一年的工作情况以及新的一年的工作安排。报告之后，由代表进行审议，对常委会的工作提出意见和建议。大会还要对常委会的工作报告作出决议，明确新的一年工作目标和任务。工作报告被批准之后，是人大常委会的工作依据。

县级以上地方各级人大常委会由本级人大从代表中选举产生。候选人由本级人大主席团或者代表联名提出。常委会主任、秘书长候选人一般应多于一人，进行差额选举；如果提名的候选人只有一人，也可以等额选举。副主任的候选人应比应选人数多一至三人，常委会组成人员的候选人数应比应选人数多十分之一至五分之一（具体差额数由选举办法确定），实行差额选举。县级以上地方各级人大有权罢免本级人大常委会组成人员，罢免的程序适用于罢免政府组成人员的程序。

常委会有权监督一府两院及其工作人员，任免、撤销一府两院个别副职领导人及其他组成人员。为了保证人大常委会组成人员集中精力开展工作，切实行使监督和任免权，避免角色冲突，因此，常委会组成人员不得兼任国家行政机关、审判机关和检察机关的职务，担任了上述职务的，应当辞去常委会组成人员的职务。

 

第一百零四条  县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会讨论、决定本行政区域内各方面工作的重大事项；监督本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作；撤销本级人民政府的不适当的决定和命令；撤销下一级人民代表大会的不适当的决议；依照法律规定的权限决定国家机关工作人员的任免；在本级人民代表大会闭会期间，罢免和补选上一级人民代表大会的个别代表。

【释义】  本条是关于地方各级人大常委会职权的规定。

地方组织法根据宪法的规定，对地方各级人大常委会的职权作了进一步的规定，具体是：（1）在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规和上级人民代表大会及其常务委员会决议的遵守和执行；（2）领导或者主持本级人民代表大会代表的选举；（3）召集本级人民代表大会会议；（4）讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项；（5）根据本级人民政府的建议，决定对本行政区域内的国民经济和社会发展计划、预算的部分变更；（6）监督本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作，联系本级人民代表大会代表，受理人民群众对上述机关和国家工作人员的申诉和意见；（7）撤销下一级人民代表大会及其常务委员会的不适当的决议；（8）撤销本级人民政府的不适当的决定和命令；（9）在本级人民代表大会闭会期间，决定副省长、自治区副主席、副市长、副州长、副县长、副区长的个别任免；在省长、自治区主席、市长、州长、县长、区长和人民法院院长、人民检察院检察长因故不能担任职务的时候，从本级人民政府、人民法院、人民检察院副职领导人员中决定代理的人选；决定代理检察长，须报上一级人民检察院和人民代表大会常务委员会备案；（10）根据省长、自治区主席、市长、州长、县长、区长的提名，决定本级人民政府秘书长、厅长、局长、委员会主任、科长的任免，报上一级人民政府备案；（11）按照人民法院组织法和人民检察院组织法的规定，任免人民法院副院长、庭长、副庭长、审判委员会委员、审判员，任免人民检察院副检察长、检察委员会委员、检察员，批准任免下一级人民检察院检察长；省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会根据主任会议的提名，决定在省、自治区内按地区设立的和在直辖市内设立的中级人民法院院长的任免，根据省、自治区、直辖市的人民检察院检察长的提名，决定人民检察院分院检察长的任免；（12）在本级人民代表大会闭会期间，决定撤销个别副省长、自治区副主席、副市长、副州长、副县长、副区长的职务；决定撤销由它任命的本级人民政府其他组成人员和人民法院副院长、庭长、副庭长、审判委员会委员、审判员，人民检察院副检察长、检察委员会委员、检察员，中级人民法院院长，人民检察院分院检察长的职务；（13）在本级人民代表大会闭会期间，补选上一级人民代表大会出缺的代表和罢免个别代表；（14）决定授予地方的荣誉称号。      

关于县级以上地方各级人大常委会的职权，实践中经常遇到有以下几个问题：一是重大事项的范围，无论是大会的职权，还是常委会的职权，地方组织法都规定了讨论决定本行政区域内的重大事项。对于哪些事项属于重大事项，应由本级人大及其常委会讨论决定，实际工作中一直不够明晰。一般来说，凡涉及本地区较多数群众切身利益的事项或者较多数群众关心的事项，都可以认为属于重大事项。这需要根据当地的实际情况来决定。根据地方人大的实践，下列事项可以作为重大事项来讨论、决定：（1）本地区重大的改革事项，如机构和人事制度改革、劳动制度改革、社会保险制度改革、住房制度改革、医疗制度改革等；（2）本地区重大的工程项目，特别是涉及本地方政府较大资金投入的项目，如铁路、公路、水利工程等；（3）一段时间内群众普遍关心的事项，如物价问题、产品质量问题、社会治安问题等；（4）本地区行政区划的较大调整；（5）本级行政机关的设置，如增加、合并、撤销等。

二是人事任免的问题，这里又有两个问题：（1）人大常委会如何做到知人善任，如何了解拟任命干部的情况问题，也就是对拟提请任命的干部是否可以进行某种形式的考察了解。人大常委会对拟提请任命的干部，可以进行考察了解，这是没有疑问的，但这种考察了解要和组织人事部门的工作相区别，应当是针对任命过程中提出的问题和不同意见进行调查了解，而不是一般的、泛泛的考察和考核，因为这一工作，有关部门先期已经做了，没有必要再重复。（2）个别任免问题。县级以上地方各级人大常委会在本级人大闭会期间，可以个别任免政府的副职。实践中提出的问题是：个别的数额是多少，闭会期间可以进行几次个别任免。个别是一个相对数词，是相对于整体而言的。县级以上地方各级人民政府副职的职数一般是几名不等，很少有超过十名的，从这个总数来说，这里的个别就应当是一个。个别的数量和任免的次数也是相联系的，如果个别任免的次数多了，就不可能是个别任免了，就有可能更换大会选举产生的全部副职，因此，个别任免的次数也应限于一次。实际中，有的以个别任免的名义，连续多次召开常委会，把所有的副职都换了，这是明显违背立法精神的。

三是个案监督问题。地方各级人大常委会监督人民法院和人民检察院的工作，是否可以涉及到具体案件？一方面，人民法院和人民检察院的工作就是办理案件，监督其工作必然涉及到具体案件；另一方面，人民法院和人民检察院办理案件，有一套完整的法律程序，既有内部程序，又有外部程序，如公检法三机关相互配合、相互制约、相互监督，同时还有本系统内的程序，如法院系统内的两审终审制、审判监督程序等。在这个两难境地中，如何找到一个正确的切入点，既能履行监督职责，又不妨碍司法机关独立办案，一直是人大司法监督面临的难题。人大对司法机关的监督，主要应当是对人的监督，对司法机关执行法律的监督，如果涉及到具体案件，应当是帮助司法机关启动内部监督程序，由司法机关自己去重新审核原来的案件正确与否。人大本身不能代替司法机关作出决定、判断，但可以从具体案件中分析研究问题，提出改进建议和要求；如果是司法人员的问题，可以予以撤换。

 

第一百零五条  地方各级人民政府是地方各级国家权力机关的执行机关，是地方各级国家行政机关。

地方各级人民政府实行省长、市长、县长、区长、乡长、镇长负责制。

【释义】  本条是关于地方各级人民政府性质的规定。

地方各级人民政府是本级国家权力机关的执行机关，从属于地方各级国家权力机关。其任务是采取相应的措施贯彻执行本级人大及其常委会所通过和批准的本行政区域的国民经济和社会发展计划、财政预算，就政治、经济、文化等重大事项所做的决定、决议，以及所制定的地方性法规等。

地方各级人民政府就其性质来说，是地方各级国家行政机关，意味着它不同于权力机关、审判机关和检察机关。它负责和组织本行政区域内的行政工作，是整个国家行政组织体系的有机组成部分。它接受上级国家行政机关的领导，执行上级国家行政机关的决定和命令，并服从国务院的统一领导。

地方各级人民政府实行行政首长负责制。省长、自治区主席、市长、州长、县长、区长、乡长、镇长是本级行政机关的首要领导人，领导本级人民政府的工作，副职是他们的助手，协助他们开展工作；各级人民政府作出的决定，发布的命令，制定的行政措施或规章以及向同级人大提出的议案等，都要由他们来签署以示负责。行政首长召集和主持政府全体会议或者常务会议讨论重大问题。在众说纷云、意见分歧或行政首长与多数成员的意见不一致时，行政首长有权依个人的分析和判断做出最后的决定。行政首长决定了的事情，下属单位和人员都必须照办，出了问题由行政首长负全部责任。

当然，首长负责制是建立在民主基础上的，绝不是封建专制主义的个人独裁和官僚主义的个人专断。按照地方组织法的规定，县级以上地方各级人民政府会议分为全体会议和常务会议。全体会议由本级人民政府全体成员组成。省级和自治州、设区的市的人民政府常务会议分别由本级人民政府正副职领导人和秘书长组成；县级不设秘书长职位，只由正职和副职领导人组成。政府工作中的重大问题，须经政府常务会议或者全体会议讨论决定。

 

第一百零六条  地方各级人民政府每届任期同本级人民代表大会每届任期相同。

【释义】  本条是关于地方各级人民政府任期的规定。

地方各级人民政府每届任期与本级人大每届任期相同，即省、自治区、直辖市、自治州、市、县、自治县、市辖区人民政府的任期为五年，乡、民族乡、镇人民政府的任期为三年。各级人民政府随本级人大换届而换届。

每届人民政府行使职权至新的人民政府产生为止。在人民政府每届任期内补选和新任的政府组成人员，其任期以本届政府剩余的任期为限。地方各级人民政府正职和副职可以连选连任，连任多少届，法律没有限制性的规定。

 

第一百零七条  县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作，发布决定和命令，任免、培训、考核和奖惩行政工作人员。

乡、民族乡、镇的人民政府执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令，管理本行政区域内的行政工作。

省、直辖市的人民政府决定乡、民族乡、镇的建置和区域划分。

【释义】  本条是关于地方各级人民政府职责的规定。

地方组织法根据宪法的规定，对地方各级人民政府的职权作了进一步的规定，具体为：（1）执行本级人民代表大会及其常务委员会的决议，以及上级国家行政机关的决定和命令，规定行政措施，发布决定和命令；（2）领导所属各工作部门和下级人民政府的工作；（3）改变或者撤销所属各工作部门的不适当的命令、指示和下级人民政府的不适当的决定、命令；（4）依照法律的规定任免、培训、考核和奖惩国家行政机关工作人员；（5）执行国民经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、环境和资源保护、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作；（6）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；（7）保护各种经济组织的合法权益；（8）保障少数民族的权利和尊重少数民族的风俗习惯，帮助本行政区域内各少数民族聚居的地方依照宪法和法律实行区域自治，帮助各少数民族发展政治、经济和文化的建设事业；（9）保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利；（10）办理上级国家行政机关交办的其他事项。

省、自治区、直辖市以及省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府，还可以制定规章，实施行政管理。规章需经政府常务会议或者全体会议讨论决定，并报本级人大常委会、上级人大常委会和上级人民政府备案。

乡、民族乡、镇的人民政府的职权为：（1）执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令，发布决定和命令；（2）执行本行政区域内的经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法行政、计划生育等行政工作；（3）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；（4）保护各种经济组织的合法权益；（5）保障少数民族的权利和尊重少数民族的风俗习惯；（6）保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利；（7）办理上级人民政府交办的其他事项。

为适应建立和完善社会主义市场经济体制的需要，地方各级人民政府的管理职权目前还在不断地调整过程中。近年来，地方各级人民政府的管理事权作了如下调整：一是为实行分税制的需要，在地方分别设立国税局和地税局，国税局直接受国家税务总局领导，地税局统一受省级地税局的领导；二是为建立统一、开放、公正的市场，维护市场秩序，防止地方保护主义，国务院先后决定将原来由地方各级人民政府分级管理的工商、技术监督部门改为由省级人民政府统一领导，即在省以下实行垂直领导；三是金融监管实行全国垂直领导，中央银行在全国设立若干大区行，负责监督所属区域的金融机构。十届全国人大一次会议对此又作了进一步改革，设立银行业监督委员会，行使原来中央银行的监督管理职权。此外，实行中央垂直管理的部门还有海关、民航、铁路等。这意味地方对这些事务没有管理权。

 

第一百零八条  县级以上的地方各级人民政府领导所属各工作部门和下级人民政府的工作，有权改变或者撤销所属各工作部门和下级人民政府的不适当的决定。

【释义】  本条是关于县级以上地方各级人民政府与所属部门和下级人民政府关系的规定。

一、地方各级人民政府工作机构的设立

地方各级人民政府根据工作需要和精干的原则，设立必要的工作部门。省、自治区、直辖市的人民政府的厅、局、委员会等工作部门的设立、增加、减少或者合并，由本级人民政府报请国务院批准，并报本级人大常委会备案。自治州、县、自治县、市、市辖区的人民政府的局、科等工作部门的设立、增加、减少或者合并，由本级人民政府报请上一级人民政府批准，并报本级人大常委会备案。“工作需要”是指本级政府管辖的区域内某一类行政事务较为集中，有设立相应的机构统一归口管理的必要。根据工作需要的原则设置工作部门，就不一定要搞上下对口，更不能为安排和照顾干部而“因神设庙”。“精干”的原则就是要人员少，结构合理，效率高。它要求在保证工作需要的前提下做到：（1）一级政府内部的横向工作部门的数目尽量少，一个部门能完成的任务，决不设两个工作部门。（2）一个工作部门内部的纵向层次要减少到最低限度。一个层次能解决的问题决不设两个层次。（3）各工作部门的层次设置不一定完全一致。如果厅局下设处就能适应工作需要，那么就不要在处以下设科。要从实际出发，考虑层次的设置。

二、县级以上地方各级人民政府对所属工作部门和下级人民政府的领导

县级以上地方各级人民政府的工作部门，是为完成本级人民政府的职能而设置的业务管理机构，它的负责人由人民政府首长提请本级人大常委会任免。因此，县级以上地方各级人民政府所属工作部门受本级人民政府的领导，执行本级人民政府的决定、命令，其负责人应对本级人民政府负责并报告工作。

地方各级人民政府在向本级国家权力机关负责并报告工作的同时，还向上一级行政机关负责并报告工作。因此，县级以上地方各级人民政府在领导所属工作部门的同时，还领导下级人民政府的工作。

县级以上地方各级人民政府发布的决定、命令和指示，对于其所属工作部门和下级人民政府具有约束力，下级人民政府和其所属工作部门必须遵守，不得违反。上级人民政府对下级人民政府和本级人民政府对所属工作部门的不适当的决定，可以予以撤销或者改变。这是保证政令畅通和统一的一项重要措施。

三、县级以上地方各级人民政府上下级工作部门之间的关系

上级人民政府对下级人民政府实施领导，那么，上级工作部门对下级工作部门是否也可以实施领导？地方各级人民政府所属工作部门的领导体制，在理论上可以分为完整制和分离制。政府各部门仅受本级政府统一领导，被称为完整制。政府各部门分别接受相应上级主管部门的领导，被称为分离制。我国地方政府所属工作机构的领导体制经历了由完整制向分离制，由分离制到分离制与完整制相结合的过程。建国初期，省人民委员会各工作部门统一受本级人民政府领导，中央人民政府各部门与省人民委员会之间只存在业务与技术上的指导关系。1954年的地方组织法对此作了改变，规定省人民委员会各工作部门同时受国务院主管部门的领导。1979年修订的地方组织法又作了改变，地方各级人民政府工作部门接受上级人民政府主管部门的领导或者业务指导。1995年修改地方组织法，将“领导”和“业务指导”的前后位置对调，意在强调业务领导，并增加了要依照法律或者行政法规的规定。现行地方组织法规定，县级以上地方各级人民政府各工作部门在受本级人民政府统一领导时，还依照法律或者行政法规的规定，受上级人民政府主管部门的业务指导或者领导。也就是一部分工作部门只受上级主管部门的业务指导，这部分是多数；还有少数部门，要受上级业务部门的领导。从完善行政管理体制，明确行政责任，合理划分事权的要求来看，人民政府所属工作部门还是实行完整制比较好，便于统一组织、指挥。如果上级工作部门需要对下级工作部门进行领导，说明这项工作已超出了该级政府的管理职责，可以从该级政府的管理职责中分离出去，交由上级政府管理。

 

第一百零九条  县级以上的地方各级人民政府设立审计机关。地方各级审计机关依照法律规定独立行使审计监督权，对本级人民政府和上一级审计机关负责。

【释义】  本条是关于县级以上地方各级人民政府设立审计机关的规定。

县级以上地方各级审计机关负责本行政区域内的审计工作，对本级人民政府和上一级审计机关负责并报告工作，审计业务以上级审计机关领导为主。审计机关对本级各部门（含直属单位）和下级政府预算的执行情况和决算，以及预算外资金的管理和使用情况，进行审计监督。审计机关依法独立行使审计监督权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。任何组织和个人不得拒绝、阻碍审计人员依法执行职务，不得打击报复审计人员。审计机关的设立和独立工作，对于维护国家正常的财政经济秩序，保障国民经济健康发展，严肃财经纪律，促进廉政建设，具有重要作用。

 

第一百一十条  地方各级人民政府对本级人民代表大会负责并报告工作。县级以上的地方各级人民政府在本级人民代表大会闭会期间，对本级人民代表大会常务委员会负责并报告工作。

地方各级人民政府对上一级国家行政机关负责并报告工作。全国地方各级人民政府都是国务院统一领导下的国家行政机关，都服从国务院。

【释义】  本条是关于地方各级人民政府报告工作的规定。

地方各级人大是地方各级国家权力机关，地方各级人民政府是它的执行机关，由它产生，受它监督。因此，地方各级人民政府应向本级人民代表大会负责并报告工作。报告工作的内容包括计划、预算和本级人大通过的决议、决定以及地方性法规等的执行情况，行政管理工作情况等。县级以上地方各级人民政府在本级人大闭会期间，向本级人大常委会负责并报告工作，主要是某一方面的专题报告。

我国是单一制国家，实行下级服从上级，地方服从中央的集中统一领导原则，地方各级人民政府接受双重领导，在对本级人大负责并报告工作的同时，对上一级人民政府负责并报告工作。国务院是最高国家行政机关，统一领导全国的行政工作。地方各级人民政府都必须接受国务院的领导，必须执行和贯彻执行国务院发布的行政法规、各种指示、命令和决定。这对保障国家的统一、防止分裂具有重要作用。

 

第一百一十一条  城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。居民委员会、村民委员会的主任、副主任和委员由居民选举。居民委员会、村民委员会同基层政权的相互关系由法律规定。

居民委员会、村民委员会设人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会，办理本居住地区的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，并且向人民政府反映群众的意见、要求和提出建议。

【释义】  本条是关于居民委员会和村民委员会的规定。

一、村委会和居委会的性质

村民委员会、居民委员会是农村村民或者城市居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，是基层群众实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的组织形式。自我管理就是群众自己管理自己，自己约束自己，自己管理本村或者本居住地区的事务。村民之间、居民之间、邻里之间、村民或居民与村委会或者居委会之间；每个村民或居民对于本居住地区，应当做什么，不应当做什么，违反了村民或者居民之间的约定如何处理等，都要由村民或居民自己来决定。自我教育就是通过开展基层群众自治活动，使村民或者居民受到各种教育，包括法制教育、道德教育和民主教育等，教育者和被教育者成为一个有机的统一体。自我服务就是村民或居民有组织地为自身的生产、生活提供服务。兴办什么样的服务项目，根据群众的需要，自己决定；服务所需的费用，由群众自己筹集。目前的自我服务主要是两个方面的内容：一是社会服务，兴办公共事务和公益事业，如修桥铺路，兴办托儿所、养老院等；二是生产或生活服务，农村地区，主要是为农业生产的产前产中或产后提供各种服务，如播种、灌溉、植保、收割、销售等；城市地区主要是为居民生活提供各种服务。

近年来，在城市建设和发展中，一些地方出现了社区委员会。社区委员会与居民委员会相比，范围更大一些；构成主体除了居民外，还有单位和组织；其功能更多一些，包括物业管理、社区建设和社区服务等内容。社区委员会和居民委员会的关系，各地的做法不同，有的是并存，既有社区委员会，又有居民委员会；有的是合并，即取消居委会，统一组建社区，名称上叫社区居民委员会；还有的是在社区委员会下设居委会。应当说，社区是一个地域概念，可大可小；居委会是一个组织，侧重于参加的人，两者既有共性的地方，也有不同之处。社区的兴起和发展，反映了城市建设、管理和居民生活的客观需要，也反映了原来居委会功能的局限性。如何处理两者之间的关系，使居委会适应现代城市管理，焕发新的生机，需要结合现代城市建设、管理和居民生活的需要以及基层群众自治，发展基层直接民主的需要统筹考虑。政府可以通过调整居委会的设置范围，扩大功能，提高干部队伍素质等措施，使之适应新的需要，不宜简单采取撤销的办法。

二、村委会和居委会与基层人民政府的关系

村委会和居委会是基层群众性自治组织，这就决定了它与基层人民政府的关系不是行政机关之间的关系，也就不是领导与被领导的关系，只能是指导与被指导、协助与被协助的关系。如果将基层群众自治组织与基层人民政府的关系确定为领导与被领导的关系，就有可能使基层群众自治组织成为政府的“一条腿”，使基层政府把大量的行政工作压给基层群众自治组织，或者是代替基层群众自治组织的行为，这都影响基层群众自治。

我国村委会组织法和居委会组织法对上述关系作了具体规定。乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关对居民委员会的工作给予指导、支持和帮助。居民委员会协助不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关开展工作。

三、村委会和居委会的组成、产生和任期

村民委员会由主任、副主任和委员共三至七人组成，由村民直接选举产生。任何组织或者个人不得指定、委派或者撤换村民委员会成员。村民委员会每届任期三年，届满应当及时举行换届选举。村民委员会成员可以连选连任。本村年满十八周岁的村民，只要没有因为刑事案件被法院判决剥夺政治权利，就享有选举权和被选举权。选举由独立、公正的村民选举委员会主持。候选人由村民直接提名，提名可以是村民个人采用无记名投票的方式推荐，也可以是村民采取联名的方式提出，具体办法可由选举办法规定。候选人的名额还应当多于应选名额，实行差额选举。

居民委员会由主任、副主任和委员共五至九人组成。多民族居住地区，居民委员会中应当有人数较少的民族的成员。居民委员会主任、副主任和委员的选举，与村委会有所不同，有以下三种形式：一是直接选举，即由本居住地区全体有选举权的居民选举产生；二是由每户派代表选举产生；三是根据居民意见，也可以由每个居民小组选举代表二至三人选举产生。这种产生方式是根据城市居民的特点，所作的灵活规定。换而言之，居民与居委会的密切联系程度，不象村民与村委会那样紧密，因为村委会所在的区域实际是一个生产、生活的统一体，而居委会涉及的区域仅是一个生活区域，居民个人对居委会的依赖程度较低，因此没有必要一律采取直接选举的办法。居民委员会每届任期三年，其成员可以连选连任。

四、村委会和居委会的任务

宪法规定的四项任务为村民委员会和居民委员会的基本任务。公共事务是指与本居住地区村民或居民生产和生活直接相关的事务，公益事业是指本居住地区的公共福利事业。民间纠纷即邻里之间，家庭内部之间、居民或村民之间发生的纠纷。调解纠纷的原则是在双方当事人自愿平等的基础上，依法调解。协助维护社会治安主要是开展治安防范，开展法制宣传和教育，配合有关部门开展综治理工作等。村民委员会和居民委员会是基层群众同基层人民政府进行联系的纽带和桥梁，要收集群众的意见和要求，向人民政府反映。

按照村委会组织法的规定，村委会还有以下任务：支持和组织村民发展集体经济；管理本村的土地和其他集体财产；宣传宪法、法律、法规和国家政策；开展精神文明建设活动；维护村民的合法权利和利益；协助乡镇人民政府开展工作。按照居委会组织法的规定，居委会的任务还有协助人民政府做好或者它的派出机关做好与居民利益有关的公共卫生、计划生育、优抚救济、青少年教育等项工作；宣传宪法、法律、法规和国家的政策，维护居民的合法权益，教育居民履行依法应尽的义务，爱护公共财产，开展多种形式的社会主义精神文明建设活动；开展便民利民的社区服务活动等。

 

第六节  民族自治地方的自治机关

第一百一十二条  民族自治地方的自治机关是自治区、自治州、自治县的人民代表大会和人民政府。

【释义】  本条是关于民族自治地方的自治机关的规定。

一、自治机关的构成

我国解决民族问题的方法是实行民族区域自治，即在少数民族聚居的地方实行区域自治，设立自治机关，行使自治权。自治机关实际是民族自治的组织者和实施者，这些机关可以代表民族自治地方，行使自治权，在民族自治中具有重要作用。因此，必须首先确定谁是自治机关。１９５４年宪法规定自治区、自治州、自治县的自治机关的组织，应当根据宪法关于地方国家机关组织的基本原则进行。自治机关的形式可以依照实行区域自治的民族大多数人民的意愿规定。没有具体规定民族自治地方自治机关是人民代表大会和人民政府。这是因为当时民族自治地方的形式在各地有所不同。经过多年实践，各民族自治地方的自治机关，已经使用了人民代表大会和人民政府（人民委员会）这一形式，已经和全国其他地方一样，因此，１９８２年修改宪法就将在实践中已经统一的形式宪法化。

根据宪法的规定，民族自治地方的自治机关由该级人民代表大会和人民政府构成。我国的民族自治地方包括自治区、自治州和自治县三级。民族乡不是一级民族自治地方，所以民族乡的人民代表大会和人民政府不是自治机关。民族自治地方的人民代表大会是民族自治地方的国家权力机关；民族自治地方的人民政府是民族自治地方国家权力机关的执行机关，是民族自治地方的国家行政机关。根据宪法的规定，民族自治地方作为我国地方行政区域的一部分，除设立有地方国家权力机关和地方国家行政机关之外，还设立有国家的审判机关（人民法院）和国家的法律监督机关（人民检察院）。根据社会主义法制统一原则，人民法院和人民检察院代表国家统一行使审判权和检察权，不属于自治机关。不过，民族自治地方的人民法院和人民检察院在行使审判权和检察权时，应当照顾当地民族的特点。

二、自治地方人大和政府的相互关系

依照宪法和有关法律的规定，地方各级人民政府对本级人大负责并报告工作。县级以上的地方各级人民政府在本级人大闭会期间，对本级人大常委会负责并报告工作。上下级国家权力机关是法律监督关系，而不是领导关系。上下级行政机关是领导关系。地方各级人民政府同时对上一级国家行政机关负责并报告工作。全国地方各级人民政府都是国务院统一领导下的国家行政机关，都服从国务院的领导。民族自治地方自治机关与上下、左右的关系，和普通地方国家权力机关和行政机关相同。民族自治地方的人民政府对本级人大负责并报告工作，在本级人大闭会期间，对本级人大常委会负责并报告工作。民族自治地方的人大与上一级国家权力机关的关系，是法律监督关系，而不是领导关系。各民族自治地方的人民政府都是国务院统一领导下的国家行政机关，都服从国务院的领导。

三、自治机关的组织

民族自治地方的自治机关的组织和工作，与普通地方有相同之处，但也有自己的特点，具体制度可以根据宪法和法律，由民族自治地方的自治条例和单行条例规定。其特点主要表现在：一是自治机关享有自治权。自治地方的人大可以根据宪法和法律，制定自治条例和单行条例，对本民族自治地方的自治机关的组织和工作作出具有当地民族特点的规定。上级国家机关的决议、决定、命令和指示，如有不适合民族自治地方实际情况的，自治机关可以报经上级国家机关批准，变通执行或者停止执行。二是自治机关的组成有特别要求。如自治地方人民政府的正职领导人员应当由实行区域自治的民族担任，应当有实行区域自治的民族担任人大常委会主任或副主任，人大代表和人大常委会组成人员的构成以及干部的配备，要充分考虑当地的民族关系。

 

第一百一十三条  自治区、自治州、自治县的人民代表大会中，除实行区域自治的民族的代表外，其他居住在本行政区域内的民族也应当有适当名额的代表。

自治区、自治州、自治县的人民代表大会常务委员会中应当有实行区域自治的民族的公民担任主任或者副主任。 

【释义】  本条是关于民族自治地方国家权力机关民族构成要求的规定。

一、 在民族自治地方的人大中，各民族都应当有适当名额的代表

在我国的民族自治地方，除了实行区域自治的民族外，一般还有一定数量的汉族居民和其他少数民族居民。为了保障各民族人民都能行使当家作主的民主权利，就必须保障民族自治地方的各民族都有自己的代表参加本地的人民代表大会。居住在民族自治地方的每一个民族，不论人口多少，都应当有适当名额的代表参加该民族自治地方的人大。

二、决定各少数民族代表名额和比例的原则。

全国人大和地方各级人大选举法规定了各少数民族代表名额的确定原则和比例。选举法第18条规定：“有少数民族聚居的地方，每一聚居的少数民族都应有代表参加当地的人民代表大会。”“聚居境内同一少数民族的总人口数占境内总人口数百分之三十以上的，每一代表所代表的人口数应相当于当地人民代表大会每一代表所代表的人口数。”“聚居境内同一少数民族的总人口数不足境内总人口数百分之十五的，每一代表所代表的人口数可以适当少于当地人民代表大会每一代表所代表的人口数，但不得少于二分之一；实行区域自治的民族人口特少的自治县，经省、自治区的人民代表大会常务委员会决定，可以少于二分之一。人口特少的其他聚居民族，至少应有代表一人。”“聚居境内同一少数民族的总人口数占境内总人口数百分之十五以上、不足百分之三十的，每一代表所代表的人口数，可以适当少于当地人民代表大会每一代表所代表的人口数，但分配给该少数民族的应选代表名额不得超过代表总名额的百分之三十。”第19条还规定：“自治区、自治州、自治县和有少数民族聚居的乡、民族乡、镇的人民代表大会，对于聚居在境内的其他少数民族和汉族代表的选举，适用本法第十八条的规定。”也就是适用上述规定。民族自治地方人大中，实行区域自治的民族和其他少数民族代表的名额和比例，根据上述原则，由省、自治区人大常委会决定，并报全国人大常委会备案。

三、实行区域自治的民族的公民担任民族自治地方人大常委会主任或副主任。

根据地方组织法第48条的规定，人大常委会主任召集常委会会议，主任、副主任和秘书长（县级不设秘书长）组成主任会议，处理常委会的重要日常工作。县级以上地方各级人大常委会主任或者副主任在人大常委会的工作中发挥着重要的作用。因此，应当有实行区域自治的民族的公民担任民族自治地方的人大常委会主任或者副主任。当然，无论是谁担任人大常委会主任或者副主任，都不应当只代表本民族，而应当忠实地代表当地各民族人民的利益履行职务。

需要指出的是，这里的规定是“应当有实行区域自治的民族担任主任或者副主任”，也就是说实行区域自治的民族的公民担任主任符合要求，担任副主任也是符合法律规定的，并不一定要求实行区域自治的民的公民族担任主任。这是因为人大常委会是民主集中制，集体研究问题、集体决定问题；集体有权，个人无权。主任或者副主任和其他代表或者委员一样，都只有一票投票权。因此，无论是作为主任还是作为副主任，只要大会和常委会的民族构成符合法律规定，就可以充分保证其管理民族内部事务职能的实现。

 

第一百一十四条  自治区主席、自治州州长、自治县县长由实行区域自治的民族的公民担任。

【释义】  本条是关于民族自治地方人民政府正职领导人任职条件的规定。

实行民族区域自治的目的就是要让聚居的各少数民族能自主管理本民族内部事务，这就必然要求民族自治地方自治机关的主要领导人由实行区域自治的民族的公民担任。在民族自治地方的人大常委会中要有实行区域自治的民族的公民担任主任或者副主任，而在民族自治地方的人民政府中，对领导人的民族成分要求更严格，即必须由实行区域自治的民族的公民担任行政首长，即担任自治区主席、自治州州长、自治县县长。宪法作此要求，原因在于人民政府的组织原则是民主集中制基础上的首长负责制。自治区、自治州的人民政府分别由自治区主席、副主席，自治州州长、副州长和秘书长、厅长、局长、委员会主任等组成；自治县的人民政府由自治县县长、副县长和局长、科长等组成。自治地方的人民政府实行自治区主席、自治州州长、自治县县长负责制，自治机关的行政首长分别主持本级人民政府工作。这就意味着在充分民主的基础上，行政首长对行政事务享有更大的发言权，在对行政事务的决策中比其他政府组成人员享有更大的决策权，在对地方行政事务的处理中居于领导地位。行政首长的这种特殊地位决定了在民族自治地方人民政府中，行政首长必须由实行区域自治的民族公民担任。这对于保障各少数民族管理本民族内部事务的权利和民族区域自治制度的贯彻实施，是非常必要的。当然，人民政府行政首长必须正确认识自己的法定职责，作好合理定位。必须认识到自己应当代表本行政区域全体人民的利益，而不是仅仅代表本民族的利益。

除行政首长之外的人民政府的其他组成人员，也应当合理配备实行区域自治的民族和其他少数民族的人员。根据地方组织法第62条的规定，这些人员是人民政府全体会议或者常务会议的成员，政府工作中的重大问题，须经政府常务会议或者全体会议讨论决定。为了更好地发挥少数民族干部联系少数民族群众的优势，更好地开展民族自治地方的各项事业，在自治地方的人民政府的其他组成人员中和自治机关所属的工作部门的干部中，应当尽量合理地配备实行区域自治的民族和其他少数民族。

 

第一百一十五条  自治区、自治州、自治县的自治机关行使宪法第三章第五节规定的地方国家机关的职权，同时依照宪法、民族区域自治法和其他法律规定的权限行使自治权，根据本地方实际情况贯彻执行国家的法律、政策。

【释义】 

本条是关于自治地方自治机关职权的规定

自治机关的职权包括两个方面：

一是作为一级地方政权机关，行使相应地方国家机关的职权。自治地方的人民代表大会行使一般地方人民代表大会的职权，人民政府行使一般地方人民政府的职权。根据宪法和地方组织法，县级以上地方各级人大的职权主要是四项：（１）立法权。省、自治区、直辖市人大及其常委会，省、自治区人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市，在不同宪法、法律和行政法规相抵触的前提下，可以根据具体情况和实际需要，制定地方性法规，其中省会市和较大市制定的地方性法规要报省、自治区人大常委会批准。（２）重大事项决定权。讨论决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作中的重大事项。（３）选举和决定任免权。选举产生本级国家机关领导人员；根据人民政府正职首长的提名，决定人民政府的其他组成人员；根据法院院长、检察院检察长的提名，决定任命副院长、副检察长、审判员和检察员等。（４）监督权。监督一府两院的工作，保证宪法、法律、行政法规在本行政区域内的实施。县级以上地方各级人民政府的职权主要是执行本级人大及其常委会的决议，以及上级国家行政机关的决定和命令；执行国民经济和社会发展计划、本级财政预算；管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、环境和资源保护、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作；任免、培训、考核和奖惩国家行政机关工作人员；规定行政措施，发布决定和命令等。

二是作为自治机关，行使自治权。根据宪法、民族区域自治法和有关法律的规定,自治机关的自治权主要有以下几个方面:

1可以制定自治条例和单行条例。宪法第116条和民族区域自治法第19条规定,民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点,制定自治条例和单行条例。自治区的自治条例和单行条例,报全国人大常委会批准后生效。自治州、自治县的自治条例和单行条例,报省、自治区人大常委会批准后生效。自治条例和单行条例的权限比地方性法规的权限要大,立法法规定:“自治条例和单行条例可以依照当地民族的特点,对法律和行政法规的规定作出变通规定,但不得违背法律或者行政法规的基本原则,不得对宪法和民族区域自治法的规定以及其他有关法律、行政法规专门就民族自治地方所作的规定作出变通规定。”“自治条例和单行条例依法对法律、行政法规、地方性法规作变通规定的,在本自治地方适用自治条例和单行条例的规定。”正是因为自治条例和单行条例享有变通权，其生效程序比地方性法规要严一些，自治州、自治县制定的，需报省级人大常委会批准；自治区制定的，需报全国人大常委会批准。

2可以变通执行或者停止执行上级国家机关的决议、决定、命令和指示。民族区域自治法第20条规定,上级国家机关的决议、决定、命令和指示,如有不适合民族自治地方实际情况的,自治机关可以报经该上级国家机关批准,变通执行或者停止执行；该上级国家机关应当在收到报告之日起六十日内给予答复。

3可以以实行区域自治的民族的语言文字为主执行职务。宪法第121条规定,民族自治地方的自治机关在执行职务的时候,依照民族自治地方自治条例的规定,使用当地通用的一种或者几种语言文字。民族区域自治法除重申这一规定外,还补充规定,同时使用几种通用的语言文字执行职务的,可以以实行区域自治的民族的语言文字为主。

4可以依照宪法、民族区域自治法和有关法律的规定,自主管理本行政区域的经济建设、财政、教育、科学、文化、卫生、环境与资源保护等各项事务。

民族自治地方包括自治区、自治州和自治县三级，其中自治州在行政区划体制中，没有与之完全对应的区划单位，为便于自治州行使一般地方政权机关的职权，民族区域自治法特别明确它行使下辖区、县的市的职权。我国宪法和地方组织法对地方人大和人民政府职权的配置，主要分为县以上和乡镇两种情况，县以上地方政权机关的职权基本相同，并未特别规定设区的市有何职权，但从行政管理权限上看，设区市的权限要大于县一级，这些权限体现在单行行政管理法律之中，自治州可以根据有关行政管理法律的规定行使相应的管理权限。

 

第一百一十六条  民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例。自治区的自治条例和单行条例，报全国人民代表大会常务委员会批准后生效。自治州、自治县的自治条例和单行条例，报省或者自治区的人民代表大会常务委员会批准后生效，并报全国人民代表大会常务委员会备案。

【释义】  本条是关于民族自治地方制定自治条例和单行条例的规定。

一、自治条例和单行条例的制定依据

我国是统一的多民族的国家，实行民族区域自治是解决我国民族问题的基本政策。这个政策的基本特点是，既要维护国家的统一，又要充分保障民族自治地方的自治权。为落实自治权，民族自治地方的自治机关除了依法享有普通地方国家机关的职权外，还依法享有一些特别职权，制定自治条例和单行条例是其中的一项重要职权。

自治条例和单行条例的制定，应当从民族自治地方的政治、经济和文化的特点出发。这也就是说民族自治地方自治条例和单行条例的制定依据是民族特点，那么，什么是民族特点？所谓“民族特点”，它是一个少数民族长期聚居所形成的，同民族的生产生活方式有密切关系的特点，包括政治、经济、文化等多方面。其中，民族风俗习惯是民族特点的一个重要方面，它是少数民族在长期的生产和生活中形成的，广泛存在于民族群体中并且被普遍认可的风气、习惯和传统。作为一种社会现象，民族风俗习惯不是孤立存在的，它体现在某些民族的政治、经济、文化和社会生活中；民族风俗习惯也不是固定不变的，它会随着历史的发展和各民族之间的交流、融合而有所改变。民族特点不是地方特点，有的人把贫穷、落后理解为民族特点，这是不准确的。不能把民族特点理解为因交通条件、环境因素、科技文化发展水平的不同所形成的某些差异（如经济落后）。我国西部地区经济一般落后于沿海地区，这并不是因民族聚居所形成的。

二、自治条例和单行条例的变通范围

一般来说，自治条例和单行条例在以下两方面，对法律、行政法规可以作出变通规定：一是国家法律、行政法规明确授权可以变通的事项。如婚姻法等法律中明确规定民族自治地方可以根据该法的基本原则制定变通或者补充规定。二是国家立法虽未明确授权，但是不完全适合民族自治地方实际情况的规定。我国幅员辽阔，地区间经济、文化发展不平衡，特别是自治地方与沿海发达地区相比，差距很大，国家立法面向全国，有些规定不一定完全能照顾到民族自治地方的特殊情况，对此，民族自治地方可以变通执行。为了便于民族自治地方正确把握变通的原则，立法法对变通规定了三个方面的原则：

1自治条例和单行条例不得对法律和行政法规的基本原则作出变通规定。

根据地方组织法的规定，地方各级人大负有在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规和上级人大及其常委会决议的遵守和执行的职责。一部法律和行政法规的基本原则，是它们最核心的内容，是法律和行政法规基本精神的体现。如果自治条例和单行条例对基本原则作出变通，那么就是对整部法律或行政法规的否定，当然更谈不上保证宪法、法律、行政法规在本行政区域内的遵守和执行，这是与其担负的职责相违背的。比如，变通婚姻法，不能变通婚姻法关于婚姻自由、一夫一妻、男女平等、保护妇女、儿童和老年人的合法权益等基本原则。变通民法通则，对其中的自愿、平等、等价有偿和诚实信用原则不能变通。

2自治条例和单行条例不得对宪法和民族区域自治法作出变通规定。

我国宪法是国家的根本大法，规定了国家的根本制度、国家生活的基本准则和公民的基本权利义务等根本性问题，具有最高的法律效力和权威，是国家统一和各民族团结的基础。全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，宪法的各项原则和规定必须得到全面的遵守和执行。因此，宪法的规定是不能变通的，否则，就无法维护国家的统一和各民族的团结。

民族区域自治法是实施宪法规定的民族区域自治制度的基本法律，全面系统地规定了民族自治地方的建立，民族自治地方自治机关的组成和自治权，上级国家机关的职责，民族自治地方内的民族关系等，是各民族自治地方立法的法律依据。如果允许变通民族区域自治法的规定，民族自治地方就否定了自己立法的法律依据，因此，民族区域自治法也是不能变通的。

3自治条例和单行条例不得对其他有关法律、行政法规专门就民族自治地方所作的规定作出变通规定。

法律、行政法规中专门就民族自治地方所作的规定，是全国人大及其常委会、国务院充分考虑到维护国家整体利益和照顾自治地方民族特点和实际情况的需要而作的规定，对此，自治条例和单行条例就不能再以特殊为由进行变通。例如，选举法第9条规定了地方各级人民代表大会的代表名额的确定办法。该条第1款规定，省、自治区、直辖市的代表名额基数为三百五十名，省、自治区每十五万人可以增加一名代表，直辖市每二万五千人可以增加一名代表；人口超过一亿的省，代表总名额不得超过一千名。该条第3款中规定，自治区、聚居的少数民族多的省，经全国人民代表大会常务委员会决定，代表名额可以另加百分之五。这里，第1款的规定为一般规定，而第3款的规定是专门就民族自治地方所作的规定，对此，不应再作变通规定。

三、自治条例和单行条例的报批程序

自治条例和单行条例的报批程序，在1954年宪法中已有规定。根据1954年宪法的规定，自治区、自治州、自治县的自治条例和单行条例，一律报全国人大常委会批准。1982年宪法对此作了修改，规定自治区的自治条例和单行条例报全国人大常委会批准，自治州、自治县的自治条例和单行条例则由省、自治区的人大常委会批准。1984年制定的民族区域自治法也作了这样的规定。九十年代后期，我国的行政区划发生了变化，成立了下辖民族自治地方的重庆直辖市，因此，2000年通过的立法法和2001年修改通过的民族区域自治法修正案都规定，自治州、自治县的自治条例和单行条例报省、自治区、直辖市的人大常委会批准后生效。

我国的行政法规、地方性法规经制定机关制定公布后即生效，没有批准程序，为什么体现民族自治地方自治权的自治条例和单行条例需要报经批准呢？其原因在于自治条例和单行条例的制定与行政法规和地方性法规的制定有很大的区别。行政法规要根据宪法和法律制定；制定地方性法规应当在法律规定的权限范围内，根据本行政区域的具体情况和实际需要，不得同宪法、法律和行政法规相抵触。而根据宪法、民族区域自治法和立法法的规定，自治条例和单行条例的制定只须依照当地民族的政治、经济和文化的特点，并且依照当地民族的特点，可以对法律、行政法规和地方性法规的规定作出变通规定。自治条例和单行条例享有比行政法规和地方性法规更大的权限范围。为了确保变通是适当、必须的，并且不影响国家的团结和统一，因此设置了批准程序。全国人大常委会或省级人大常委会对报请批准的自治条例和单行条例依法进行审查，认为有关的变通规定是适当的，则作出批准的决定，该自治条例和单行条例生效；否则，可以不予批准。

四、自治州、自治县制定的自治条例和单行条例的备案程序

备案就是存档备查，其目的是为了全面了解立法情况，加强立法监督。根据立法法的规定，行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例以及规章，在公布后的30日内都应当由其制定机关或者批准机关报上级立法机关或者行政机关备案。自治州和自治县制定的自治条例和单行条例，经省、自治区、直辖市人大常委会批准后，由批准机关报全国人大常委会和国务院备案。自治区制定自治条例和单行条例本身需要经全国人大常委会批准，全国人大常委会批准后，不存在备案的问题。

 

第一百一十七条  民族自治地方的自治机关有管理地方财政的自治权。凡是依照国家财政体制属于民族自治地方的财政收入，都应当由民族自治地方的自治机关自主地安排使用。

【释义】  本条是关于民族自治地方财政自治权的规定。

 财政自治权是民族自治地方自治权中一项十分重要的内容。建国以来，我国的宪法和一系列法律、法规对民族自治地方的财政体制都作出过规定，宗旨是赋予民族自治地方财政自治权，给民族自治地方以一定的财政照顾。如：1952年的《民族区域自治实施纲要》规定：“在国家统一的财政制度下，各民族自治区自治机关得依据中央人民政府对民族自治区财政权限的划分，管理本自治区的财政。”1954年宪法规定：“自治区、自治州、自治县依照法律规定的权限管理本地方的财政。”1958年，根据1954年宪法规定的精神，经全国人大常委会批准，国务院公布了《民族自治地方财政管理暂行办法》，对民族自治地方的财政管理体制作出较为完备的规定。1963年国务院批转了《财政部、民族事务委员会关于改进民族自治地方财政管理的规定（草案）》。1980年，国务院发布了《关于实行“划分收支、分级包干”财政管理体制的规定》，对民族自治地方的财政管理体制作出一些新的规定。1984年通过的民族区域自治法第33条对民族自治地方的财政管理体制作出详细规定。2001年修改民族区域自治法，立法机关总结改革开放以来民族自治地方财政管理体制改革的实践经验，对民族自治地方在财政管理方面的自治权作出进一步的规定。

一、自治地方的财政是一级地方财政

财政是国家凭借政治权力，直接、强制和无偿地参与社会产品和国民收入的分配和再分配的手段。它直接涉及中央与地方、国家与企业事业单位、国家与公民个人之间的分配关系。我国是单一制国家，民族自治地方是国家的一级地方行政区域，民族自治地方的财政是一级地方财政，是国家财政体系中的组成部分。这不同于香港、澳门特别行政区的财政，香港、澳门特别行政区虽然也是我国的一个地方行政区域，但两个特别行政区的自治权与内地民族自治地方的自治权存在很大差别，其中一个重要差别就是，特别行政区的财政独立于中央财政体制，不是国家财政体系中的一级财政，财政收入全部用于特别行政区的自身需要。而民族自治地方的财政，并不独立于中央财政体系，它享有自治权，但仍然要接受中央财政的领导、指导和监督，它的自治权是在国家整个财政体系中的自治。

二、管理地方财政的自治权

民族自治地方的财政虽然是国家财政的组成部分，但民族自治地方享有财政自治权，即民族自治地方的自治机关有权自主地管理本地方的财政。凡是按照国家财政体制属于民族自治地方的财政收入，全部由民族自治地方的自治机关自主地安排使，用于自治地方的各项事业。

在我国统一的财政体制下，民族自治地方的财政收入分为两部分：一部分属于国家中央财政划拨给自治地方的收入，中央与地方实行分税制，中央收国税，地方收地税，其中有一些税种，实行中央与地方共享分成制。属于中央财政应当划拨给自治地方的财政收入，应当及时足额地划拨给自治地方。一部分属于自治地方的地方财政收入。民族自治地方财力的大小，直接关系到自治地方经济和社会事业发展的速度和规模。规定属于自治地方的财政收入全部由自治机关自主安排使用，就从财政体制上保证了自治机关可以从本地方的实际出发，根据经济和社会事业发展的轻重缓急，科学和自主地理财用财，将钱用在刀刃上，推动民族地区经济和社会的发展。对于自治机关自主安排使用的财政收入，上级国家机关不得任意下达指标，加重自治地方的财政负担，妨碍其财政自主权的行使。民族自治地方的自治机关对本地方的各项开支标准、定员、定额，根据国家规定的原则，结合本地方的实际情况，可以制定补充规定和具体办法。自治区制定的补充规定和具体办法，报国务院备案；自治州、自治县制定的补充规定和具体办法，须报省、自治区、直辖市人民政府批准。

三、通过财政转移支付制度，享受上级财政照顾

1984年民族区域自治法规定：“民族自治地方的财政收入和财政支出的项目，由国务院按照优待民族自治地方的原则规定”；“民族自治地方依照国家财政体制的规定，财政收入多于财政支出的，定额上缴上级财政，上缴数额可以一定几年不变；收入不敷支出的，由上级财政机关补助”。这些规定，旨在对民族自治地方的收支差额实行财政补贴，体现了国家对民族地区财政上的特殊照顾。但是，自从1994年国家实行分税制的财政体制后，中央财政对民族自治地方财政的支持方式也发生了变化，即在现行分税制体制框架内通过规范的财政转移支付制度，对民族地区给予财政照顾。2001年修改民族区域自治法，删去了原法律中上述有关定额上缴、差额补贴的规定，增加规定：“民族自治地方在全国统一的财政体制下，通过国家实行的规范的财政转移支付制度，享受上级财政的照顾。”

所谓规范的财政转移支付制度，是指中央在取得财政收入后，按照公开、公正和公平原则，以实行地方财政能力均等化为目标，将财政收入向地方进行再分配的制度。对民族自治地方的财政转移支付制度包括以下三层含义：

第一，民族地区实行全国统一的分税制财政管理体制。我国是统一的多民族国家，必须实行统一的财税体制。这是社会主义市场经济发展的内在要求。由于经济发展等多方面的原因，目前民族自治地方的财政增长缓慢，支出需求不断增加，财政运行中存在许多困难，因此，中央要对民族自治地方实行特殊的财政政策，逐步加大对民族地区财政扶持和照顾的力度。但是，民族自治地方的财政是国家的一级地方财政，中央对民族地区的照顾应当在分税制的体制下，通过财政转移支付的方式进行。

第二，建立规范的财政转移支付制度。实行分税制以前，政府间财政分配关系不够规范，地区之间和部门之间存在苦乐不均的问题。在分税制体制下，只有按照规范的财政转移支付办法，才能解决政府间横向和纵向财政不平衡的问题。分税制要求中央政府对地方政府、上级政府对下级政府实行财政转移支付，但由于目前上级财政特别是中央财政转移支付的能力有限，调整各地的既得利益也存在困难。同时，在财政转移支付制度的设计方面，还存在着统计数据不完整、测算方法不科学等技术性问题，因此，要建立规范的财政转移支付制度。对民族自治地方的财政照顾，应当是在规范的财政转移支付制度下，由上级政府按照规范的办法补助民族地区，以增强这些地区的经济和财政能力。

第三，采取多种转移支付方式加大对民族自治地方的支持。民族区域自治法第62条规定，“随着国民经济的发展和财政收入的增长，上级财政逐步加大对民族自治地方财政转移支付力度。通过一般性财政转移支付、专项财政转移支付、民族优惠政策财政转移以及国家确定的其他方式，增加对民族自治地方的资金投入，用于加快民族自治地方经济发展和社会进步，逐步缩小与发达地区的差距。”该条明确了上级财政对民族自治地方的财政转移支付的方式，即：（１）一般性财政转移支付。所谓一般性财政转移支付，也被称为客观性财政转移支付，即中央财政对地方财政的均衡拨款。根据1994年分税制财政体制改革确定的过渡时期财政转移支付办法，中央财政对地方财政一般性转移支付的原则是，保证有限的转移支付资金首先用于最困难的地区。（２）专项财政转移支付。在中央对地方的各类专项拨款中，民族地区一直享受特殊照顾，有些专款的设立就是专门针对民族自治地方的。比如，从1980年起中央财政设立的支援经济不发达地区发展资金、财政扶贫资金和以工代赈资金等专款，就属于专项财政转移支付。同时，在中央对地方其他各类专款分配中，民族地区所占的份额也是持续上升的。（３）民族优惠政策财政转移支付。实行分税制财政体制后，中央的《过渡时期财政转移支付办法》还单独设立了直接以民族省区和民族自治州为补助对象的政策性财政转移支付板块。在计算标准财政收支时，考虑到民族地区地广人希、且大多数位于边远地区、交通不便等情况，除采用一般性因素外，还采用了少数民族人口、可居住面积、工资区类别系数、平均海拨高度、公路运输距离、道路状况等能够反映民族地区特性的因素。这样，民族地区标准支出大于标准收入的数额就会相对多一些。另外，还通过对民族地区额外增加补助系数的方法，实施民族优惠政策转移支付。（４）国家确定的其他转移支付方式。除了直接的财政转移支付之外，国家还采取其他一些方式，增加对民族自治地方的资金投入。

四、机动金和预备费享受优待

为解决民族地区临时出现的财政困难，民族自治地方的财政预算支出中，按照国家的规定，设有机动金；民族自治地方的预备费在预算中所占比例要高于非民族地区。

1963年，国务院制定的《关于改进民族自治地方财政管理的规定》，规定了民族自治地方的预备费，分别比一般省、地、县高出2％。国务院还规定，按照民族自治地方上年决算行政事业经费的正常支出核给自治地方5％的机动金，作为对民族地区特殊照顾的机动财力之一。长期以来，这两项政策一直得到沿用。1980年国家实行财政包干体制后，上述机动资金和预备费，被打入自治地方包干基数内，改变了原来由上级按年核发的做法。

五、自行安排超收和节余资金

为对民族自治地方实行财政照顾，民族区域自治法还规定，民族自治地方的自治机关在财政预算过程中，对财政收入的超收部分有权自行安排使用，对财政支出的节余资金有权自行安排使用。

 

第一百一十八条  民族自治地方的自治机关在国家计划的指导下，自主地安排和管理地方性的经济建设事业。

国家在民族自治地方开发资源、建设企业的时候，应当照顾民族自治地方的利益。

【释义】  本条是关于民族自治地方的经济建设自治权和上级国家机关给予照顾的规定。

一、经济建设自治权

在我国，广大少数民族地区地域辽阔，在自然条件、经济结构、生产经营、风俗习惯等方面，与汉族地区有较大差别。为促进少数民族地区经济的合理发展，不断提高民族地区的物质和文化生活水平，需要实事求是，从少数民族的实际出发，赋予民族自治地方在经济管理方面的自治权。

民族自治地方在经济建设方面的自治权包括以下几个方面：

第一，在国家计划的指导下，根据本地方的特点和需要，制定本地方经济建设的方针、政策和计划，自主地安排和管理地方性的经济建设事业。为保证各项经济建设事业的健康发展，国家需要从宏观上制定指导地方经济建设的计划。但是，对于国家的指导性计划，民族自治地方不是必须机械照搬。在国家计划的指导下，民族自治地方可以根据当地的自然条件、经济状况和民族特点，确定本地经济建设的重点和方向，采取灵活多样的方式，充分利用其山区、林区、牧区的优势，水流、矿产、森林等自然资源的优势，以及其他方面的优势，自主安排和管理地方性的经济建设事业，促进当地经济的发展。

第二，在坚持社会主义原则的前提下，根据法律规定和本地方经济发展的特点，合理调整生产关系和经济结构，努力发展社会主义市场经济。由于历史的原因和自然的原因，少数民族地区的生产经营方式差异较大，生产力的发展很不平衡。与此同时，少数民族地区还有其特有的经济结构。有的地方以农业为主，有的地方以牧业为主，有的地方矿产资源丰富但工业基础却比较薄弱。为适应和促进不同层次生产力发展的需要，充分发挥少数民族地区的资源优势，需要赋予民族自治地方一定的自主权，使自治地方的自治机关有权合理调整本地方的生产关系和经济结构。

第三，民族自治地方的自治机关依照法律规定，管理和保护本地方的自然资源，根据法律规定和国家的统一规划，对可以由本地方开发的自然资源，优先合理开发利用。民族自治地方对自然资源得天独厚，对可以由本地方开发的自然资源，享有优先开发利用的权利。民族自治地方的自治机关优先开发利用自然资源须遵循以下原则：一是要根据法律的规定。法律对自然资源的开发利用规定了开发利用种类、开发利用方式、开发利用限度的，自治机关应当依据法律规定进行开发利用。二是根据国家的统一规划。国家为了实行宏观调控，保证国民经济的整体健康发展，保证生态平衡，对自然资源的开发利用有统一的规划，自治机关对自然资源的开发利用应当遵循国家的统一规划。三是开发利用仅限于本自治地方的自然资源。四是对自然资源的开发利用应当遵循合理安排的原则。

第四，民族自治地方的自治机关在国家计划的指导下，根据本地方的财力、物力和其他具体条件，自主地安排本地方的基本建设项目。

第五，民族自治地方的自治机关自主地管理隶属于本地方的企业、事业。

第六，民族自治地方依照国家规定，可以开展对外经济贸易活动，经国务院批准，可以开辟对外贸易口岸。与外国接壤的民族自治地方经国务院批准，开展边境贸易。民族自治地方的自治机关在对外经济贸易活动中，享受国家的优惠政策。

二、国家在民族自治地方进行开发建设时，应当照顾民族自治地方的利益

按照宪法第9条的规定，矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有。而民族自治地方蕴藏着丰富的自然资源，这些自然资源固然属于国家所有，但同时也与民族自治地方各族人民的生产和生活有密切联系。国家在民族自治地方开发资源、进行建设的时候，要兼顾国家的整体利益和民族自治地方的局部利益，作出有利于民族自治地方经济建设的安排。主要是：

第一，对输出自然资源的民族自治地方给予补偿。长期以来，民族自治地方向国家输出了大量林木、矿产等宝贵的自然资源，为国家的经济建设作出了重要贡献。国家要采取措施，对输出自然资源的民族自治地方给予一定的利益补偿。

第二，上级国家机关应当把民族自治地方的重大生态平衡、环境保护的综合治理工程项目纳入国民经济和社会发展计划，统一部署。民族自治地方为国家的生态平衡、环境保护作出贡献的，国家给予一定的利益补偿。国务院颁布的《关于实施西部大开发若干政策措施的通知》已经明确要求，对国家批准实施的退耕还林还草、天然林保护、防沙治沙工程所需的粮食、种苗补助资金及现金补助，主要由中央财政支付。对因实施退耕还林还草、天然林保护等工程而受影响的地方财政收入，由中央财政适当给予补助。

第三，上级国家机关隶属的驻在民族自治地方的企业、事业单位，依照国家规定招收人员时，优先招收当地少数民族人员。

 

第一百一十九条  民族自治地方的自治机关自主地管理本地方的教育、科学、文化、卫生、体育事业，保护和整理民族的文化遗产，发展和繁荣民族文化。

【释义】  本条是关于民族自治地方文化自治权的规定。

发展民族教育是发展民族经济和繁荣民族文化的基础。目前，我国少数民族地区的教育还比较落后，急需在制度、财政、师资等方面给予一定的倾斜，以逐步缩小同其他地区的距离。国家赋予民族自治地方教育管理自治权，就是要实现上述目的。教育管理自治权的内容主要有两方面：一是根据国家的教育方针，依照法律规定，决定本地方的教育规划，各级各类学校的设置、学制、办学形式、教学内容、教学用语和招生办法。二是自主地发展民族教育，扫除文盲，举办各类学校，普及九年义务教育，采取多种形式发展普通高级中等教育和中等职业技术教育，根据条件和需要发展高等教育，培养各少数民族专业人才。为少数民族牧区和经济困难、居住分散的少数民族山区，设立以寄宿为主和助学金为主的公办民族小学和民族中学，保障就读学生完成义务教育阶段的学业。办学经费和助学金由当地财政解决，当地财政困难的，上级财政应当给予补助。招收少数民族学生为主的学校（班级）和其他教育机构，有条件的应当采用少数民族文字的课本，并用少数民族语言讲课；根据情况从小学低年级或者高年级起开设汉语文课程，推广全国通用的普通话和规范汉字。各级人民政府要在财政方面扶持少数民族文字的教材和出版物的编译和出版工作。

少数民族文化是少数民族在长期的社会实践中创造和发展起来的具有自己形式和特点的文化，是整个中华民族文化的重要组成部分，它包括少数民族的文学、艺术、新闻、广播、电影、电视等。自治机关的文化管理自治权主要是：一是自主地发展具有民族形式和民族特点的文学、艺术、新闻、出版、广播、电影、电视等民族文化事业，加大对文化事业的投入，加强文化设施建设，加快各项文化事业的发展。二是组织、支持有关单位和部门收集、整理、翻译和出版民族历史文化书籍，保护民族的名胜古迹、珍贵文物和其他重要历史文化遗产，继承和发展优秀的民族传统文化。

在科学、卫生和体育方面，民族自治地方的自治机关自主地决定本地方的科学技术发展规划，普及科学技术知识；自主地决定本地方的医疗卫生事业的发展规划，发展现代医药和民族传统医药，加强对传染病、地方病的预防控制工作和妇幼卫生保健，改善医疗卫生条件；自主地发展体育事业，开展民族传统体育活动，增强各族人民的体质。

此外，民族自治地方的自治机关有权积极开展和其他地方的教育、科学技术、文化艺术、卫生、体育等方面的交流和协作，并可以依照国家规定，和国外进行教育、科学技术、文化艺术、卫生、体育等方面的交流。

 

第一百二十条  民族自治地方的自治机关依照国家的军事制度和当地的实际需要，经国务院批准，可以组织本地方维护社会治安的公安部队。

【释义】  本条是关于民族自治地方可以组织本地方公安部队的规定。

在改革开放以前，我国维护社会秩序的武装力量被称为公安部队，后来改称为中国人民武装警察部队。它是依法维护社会治安、处置突发事件、保持社会稳定和参加社会主义现代化建设的一支重要力量，必要时，还将和人民解放军共同担负防卫作战任务。它是国家武装力量的重要组成部分。本条所说的公安部队，其职能实际相当于武装警察部队。允许民族自治地方组织本地方维护社会治安的公安部队，是宪法赋予民族自治地方自治机关的一项重要自治权。1954年宪法曾经规定了民族自治地方的自治机关享有该项自治权。根据这一规定，５０年代，内蒙古、新疆等自治地方曾相继组建了本地方的公安部队。1982年宪法继续对民族自治地方可以建立公安部队作出了规定。

民族自治地方建立公安部队应当遵循以下条件：第一，民族自治地方公安部队的组建，目的在于维护本地方的社会治安。第二，民族自治地方公安部队的组建，必须符合国家的军事制度，以国家的军事制度为依据。我国军事制度的基本特点是，中华人民共和国的武装力量属于人民。它的任务是巩固国防，抵抗侵略，保卫祖国，保卫人民的和平劳动，参加国家建设事业，全心全意为人民服务。国家的武装力量必须遵守宪法和法律，坚持依法治军。武装力量受中国共产党领导。武装力量中的中国共产党组织依照中国共产党章程进行活动。第三，民族自治地方公安部队的组建，必须是基于本地方的实际需要。第四，民族自治地方公安部队的组建，必须经国务院批准。

 

第一百二十一条  民族自治地方的自治机关在执行职务的时候，依照本民族自治地方自治条例的规定，使用当地通用的一种或者几种语言文字。

【释义】  本条是关于民族自治地方的自治机关使用当地通用语言文字的规定。

一、国家通用语言文字

语言是人们彼此交流的工具，共同的语言是构成民族的一个基本要素。我国是一个多民族、多语言、多文种的国家。有５６个民族，共有７３种语言；３０个有文字的民族共５５种现行文字，其中正在使用的有２６种。国家通用的语言文字是普通话和规范汉字。普通话是指以北京语音为标准音，以北方话为基础方言，以典范的现代白话文著作为语法规范的语言。规范汉字是指经过整理、简化的汉字和未经整理、简化的传承字。在规范汉字中，整体简化或利用简化偏旁类推出来的简化字只占少数，多数还是历史流传下来沿用至今，未经整理简化或不需要整理简化的传承字（如人、山、川、日、水、火等）。国家推广普通话和推行规范汉字。除法律另有规定的外，国家机关以普通话和规范汉字为公务用语用字；学校及其他教育机构以普通话和规范汉字为基本的教育教学用语用字；汉语文出版物应当符合国家通用语言文字的规范和标准；广播电台、电视台以普通话为基本的播音用语；公共服务行业以规范汉字为基本的服务用字，提倡以普通话为服务用语。

二、国家保障各民族使用和发展自己的语言文字

民族语言文字是民族的象征，每个民族的语言文字，都同本民族的历史紧密相联。它是在民族的形成和发展过程中，逐渐产生和发展的，并且对民族的形成和发展起重要的促进作用。每个民族的生产和生活，都离不开他们所谙熟的语言文字。我国各少数民族有着悠久的历史和丰富的文化遗产，而少数民族语言文字则是民族的历史和文化的记载，它是各少数民族人民继承、传播和发扬本民族优秀的文化传统，提高本民族的经济、科学和文化水平的重要工具。

我国一贯尊重少数民族语言文字，保障各少数民族使用和发展自己的语言文字。建国以后，在《中国人民政治协商会议共同纲领》和历部宪法中都强调，各民族都有使用和发展自己的语言文字的自由。在国家政治生活中，全国人大、全国政协召开的重要会议或地区性重大活动都提供蒙古、藏、维吾尔、哈萨克、朝鲜、彝、壮等民族语言文字的文件或语言翻译。民族区域自治法进一步要求，自治机关保障本地方各民族都有使用和发展自己的语言文字的自由。

三、自治机关执行职务，使用当地通用的语言文字

第一，民族自治地方的自治机关执行职务时，使用当地通用的一种或者几种语言文字。当地通用的语言既可以是少数民族语言文字，也可以是汉语文。自治地方的人民代表大会及其常务委员会通过的决议、决定等应当用当地通用的一种或者几种文字公布。自治区、自治州、自治县制定或者公布的选举文件、选民名单、选民证、候选人名单、代表当选证书以及选举委员会印章等，都应当同时使用当地通用的一种或者几种语言文字。自治地方的人民政府从事行政管理活动而制定的印章、发布的决定、命令等，都应当使用当地通用的一种或者几种语言文字。第二，为了充分保障少数民族有使用和发展自己的语言文字的自由，自治机关同时使用当地通用的几种语言文字执行职务的，可以以实行区域自治的民族的语言文字为主。第三，民族自治地方的自治机关使用当地通用的语言文字执行职务的问题，由自治地方的自治条例予以规定。

四、自治地方的司法机关使用当地通用的语言文字办理案件。

民族自治地方的人民法院和人民检察院应当用当地通用的语言审理和检察案件，并合理配备通晓当地通用的少数民族语言文字的人员。对于不通晓当地通用的语言文字的诉讼参与人，应当为他们提供翻译。法律文书应当根据实际需要，使用当地通用的一种或者几种文字。保障各民族公民都有使用本民族语言文字进行诉讼的权利。

 

第一百二十二条  国家从财政、物资、技术等方面帮助各少数民族加速发展经济建设和文化建设事业。

国家帮助民族自治地方从当地民族中大量培养各级干部、各种专业人才和技术工人。

【释义】 

本条是关于国家对民族自治地方扶持的规定。

一、 国家帮助各少数民族加速发展经济

由于历史、地理环境等因素的影响和制约，民族自治地方的发展还存在不少困难，与其他地区相比还有差距。为了加速发展民族自治地方的各项事业，缩小与其他地方的差距，国家从财政、物质、技术等方面对民族自治地方给予帮助和支持。对此，民族区域自治法具体规定了上级国家机关帮助民族自治地方加速发展的职责。主要内容包括：（１）国家设立各项专用资金，扶助民族自治地方发展经济文化建设事业。随着国民经济的发展和财政收入的增长，上级财政逐步加大对民族自治地方财政转移支付的力度。（２）国家根据民族自治地方的经济发展特点和需要，综合运用货币市场和资本市场，加大对民族自治地方的金融扶持力度。金融机构对民族自治地方的固定资产投资项目和符合国家产业政策的企业，在开发资源、发展多种经济方面的合理资金需求，应当给予重点扶持。（３）国家根据统一规划和市场需求，优先在民族自治地方合理安排资源开发项目和基础设施建设项目。（４）国家帮助民族自治地方加快实用科技开发和成果转化，大力推广实用技术和有条件发展的高新技术，积极引导科技人才向民族自治地方合理流动。国家向民族自治地方提供转移建设项目的时候，根据当地的条件，提供先进、适用的设备和工艺。上级国家机关从财政、金融、人才等方面帮助民族自治地方的企业进行技术创新，促进产业结构升级。上级国家机关组织和鼓励民族自治地方的企业管理人员和技术人员到经济发达地区学习，同时引导和鼓励经济发达地区的企业管理人员和技术人员到民族自治地方的企业工作。

二、国家帮助民族自治地方培养人才

 民族自治地方各项事业的发展需要大批人才。上级国家机关帮助民族自治地方加速发展各项事业，必须从战略的高度重视人才问题，既要帮助民族自治地方培养人才，又要为民族自治地方输送人才，以便为民族自治地方各项事业的发展打下坚实的基础。

实现民族区域自治，需要培养大量的少数民族人才。民族区域自治法序言指出，实践证明，实现民族区域自治，“必须大量培养少数民族的各级干部、各种专业人才和技术工人。”这是我国实行民族区域自治的一条十分重要的经验总结。民族自治地方中当地民族的干部、各种专业人才和技术工人，同当地人民群众长期生活、工作在一起，有着天然联系，他们在管理民族自治地方各项事业中的影响和作用，是其他人无法代替的。大量培养少数民族的干部、各种专业人才和技术工人，是实行民族区域自治，保障少数民族人民自己管理本民族内部事务，繁荣和发展民族自治地方经济和社会事业的关键因素。

党和国家历来十分重视培养少数民族干部、各种专业人才和技术工人。建国以后，党和国家根据民族自治地方的工作需要，已经为民族自治地方培养和造就了一大批优秀的民族干部、各类专业人才和技术工人，他们在各自的工作岗位上，为实现民族区域自治、维护民族团结、促进民族自治地方各项事业的发展，作出了重要贡献。为适应民族自治地方的进一步发展，上级国家机关要把民族自治地方的人才培养纳入重要的议事日程，为民族自治地方培养一批又一批在政治、经济、文化、科学技术和其他方面具有专门才能的各级各类人才，将他们不断充实到民族自治地方的各项建设事业中，完成民族区域自治的重大使命，实现各民族的共同繁荣和富裕。

仅仅靠民族自治地方的民族干部和民族专业人才还不够，推动民族自治地方各项事业的快速发展，还需要从其他地方派遣各类人才支援民族自治地方的建设。建国以后，为支援民族自治地方的建设，国家曾派遣了一批又一批专门人才赴民族自治地方工作，有力地推动了民族自治地方各项事业的发展。在今后相当长的时间内，民族自治地方的建设仍然需要其他地区人才的支持。为此，上级国家机关应当根据民族自治地方的需要，采取多种形式调派适当数量的教师、医生、科学技术和经营管理人员，参加民族自治地方的文化教育、医疗卫生和经济建设工作。由于民族自治地方的生活和工作条件相对于经济、文化发达地区而言，比较艰苦，为鼓励和引导其他地区的人才到民族自治地方工作和生活，上级国家机关除了依法落实各项吸引人才的优惠政策外，还应当对他们的生活待遇给予适当照顾，为民族自治地方创造吸引人才、留住人才的大环境。

 

第七节  人民法院和人民检察院

第一百二十三条  中华人民共和国人民法院是国家的审判机关。

【释义】  本条是关于人民法院性质和地位的规定。

人民法院作为国家的审判机关，有以下特点：

第一，依据宪法和法律的规定，我国的人民法院称作审判机关而不是司法机关。在理论和实践中，有一种观点将人民法院称为司法机关，或者将人民法院和人民检察院一起称为司法机关。与所谓“司法”是相对于立法和行政而言相一致，司法权也是相对于立法权和行政权、司法机关也是相对于立法机关和行政机关而言的。在很多国家和地区，特别是在实行立法、行政与司法三权分立的国家，司法机关就是指法院。我国实行人民代表大会制度，在人民代表大会制度的政权体制下，国家的权力包括立法权、行政权、审判权和检察权，在中央一级还包括国家主席的职权和国家的军事权。与此相适应，行使这几项国家权力的机构分别是人民代表大会、人民政府、人民法院和人民检察院，以及国家主席和国家的中央军事委员会。其中，人民法院行使的是国家审判权，是国家的审判机关。而“司法”的范围比较广，并不仅限于审判，所以，“司法机关”或者“司法权”不是我国宪法和法律上的用语。

第二，人民法院是代表国家行使审判权的。所谓“审判”指的是对矛盾和纠纷的审理和判决。在法治国家，所谓审判是指由国家的专门机构代表国家利益，依照宪法和法律规定的程序，对特定案件进行的审理和判决。代表国家行使审判权的机构作出的判决，具有最高的权威性，并由国家强制力来保证执行。之所以需要一个专门机构代表国家行使审判权，是因为在国家机构与公民个人和其他组织之间、在公民个人和各种社会组织彼此之间，会产生各种各样的矛盾和纠纷。这些矛盾和纠纷中的一部分可以由矛盾和纠纷的主体进行自我化解，或者由其他社会力量予化解，但是，当这些矛盾和纠纷发展到比较激烈的程度时，只有以国家的名义和国家的力量予以审理和判决，并以国家强制力来保证判决的执行，才能维护国家的安全和社会的稳定。这就需要国家设置一种代表公平、公正和正义力量并具有足够权威的机构，以国家的名义来行使这一审理和判决权。在我国人民代表大会制度的体制下，行使这一权力的机构就是人民法院。人民法院代表国家、以国家的名义行使审判权，是法律范围内各种矛盾和纠纷可以诉诸解决的终局机构。

第三，国家的审判权只能由人民法院行使。作为国家权力的重要组成部分，审判权是一项专门的权力，只能由人民法院行使，其他任何机关、组织和个人都无权行使这一权力。任何个人或者其他组织私设公堂，刑讯逼供，都是非法的。一些个人或者组织可以对矛盾和纠纷进行一定程度的调解或者仲裁，但是，这些调解或者仲裁涉及的通常只能是平等主体的公民、法人和其他组织之间发生的具有财产性质的纠纷，而且都不是以国家的名义进行的。权力机关作出的决定虽然也可能带有裁判的性质，行政机关、检察机关以及军事机关也行使一定程度上的裁判职权，但是，这些机关都不是独立的审判机关，它们行使的具有裁判性质的职能都是分别派生和服务于立法权、行政权、检察权和军事权的。而人民法院的根本职能就是行使审判权，人民法院在审判活动中也可能会行使一定的决策、管理和执行职能，但是，这些职能都是派生和服务于审判权的行使的。审判权为什么只能人民法院专门行使呢？根本的原因是，在社会主义国家，必须由独立的法院系统具体应用法律，才能保证国家法律的统一实施，维护社会主义法制的统一、国内市场的统一以及国家的统一，保障人民权利。如果有两个以上的平行的国家机构都可以具体应用法律对案件作出审理和判决，那么，在它们对法律适用的意见不一致时，就会导致法律适用的不统一，进而危害社会主义法制的统一。

第四，人民法院行使的审判权包括刑事的、民事的和行政的审判权。从种类和范围上看，需要由人民法院适用法律予以解决的法律关系，主要包括刑事法律关系、民事法律关系以及行政法律关系这三大类。目前，国家已经制定了刑事诉讼法、民事诉讼法、海事诉讼特别程序法以及行政诉讼法等专门的法律，对人民法院适用各类法律进行审理和判决的程序作出详细规定。根据这些法律的规定，人民法院的任务是，依照法律规定的程序，通过行使审判权，惩办犯罪分子，解决民事纠纷、经济纠纷和行政纠纷，以保卫人民民主专政的制度，维护社会秩序，保护社会主义公共财产，保护公民个人的合法财产，保护公民的人身权利、民主权利和其他权利，保障社会主义现代化建设事业的顺利进行。

 

第一百二十四条  中华人民共和国设立最高人民法院、地方各级人民法院和军事法院等专门人民法院。

最高人民法院院长每届任期同全国人民代表大会每届任期相同，连续任职不得超过两届。

人民法院的组织由法律规定。

【释义】  本条是关于人民法院的组织和最高人民法院院长任期的规定。

一、人民法院的组织体系

为代表国家行使审判权，维护社会主义法制的统一，人民法院需要建立独立的组织体系。根据本条以及人民法院组织法等法律的规定，我国的人民法院组织体系由最高人民法院、地方各级人民法院和专门人民法院组成。其中，最高人民法院是国家最高审判机关。地方各级人民法院分为基层人民法院、中级人民法院和高级人民法院三级。基层人民法院包括县人民法院和市人民法院、自治县人民法院和市辖区人民法院；中级人民法院包括省、自治区内按地区设立的中级人民法院，在直辖市内设立的中级人民法院，省、自治区辖市的中级人民法院和自治州中级人民法院；高级人民法院包括省、自治区和直辖市的高级人民法院。专门人民法院，包括军事法院等专门人民法院。此外，全国人大常委会还专门作出决定，在新疆生产建设兵团设立人民法院。

建立这样的人民法院组织体系，主要有三方面的根据：一是以行政区划为基础设立人民法院。一级行政区划必须有相应的国家政权机关，代表国家行使各项权力，人民法院就是重要的国家政权机关。因此，一级行政区划内通常要设立一级人民法院。但是，在乡、镇一级的行政区划内又不设立人民法院。这主要是因为人民法院行使的审判权，与基层人民代表大会代表人民行使的各项权力和行政机关的行政管理职权有很大区别。在乡、镇一级行政区划内，必须设立人民代表大会，代表人民对各类重大事项行使决定权，也必须设立人民政府，进行日常具体的行政管理工作，但是，人民法院在范围较小的乡、镇一级行政区划内行使的审判权，与权力机关和行政机关行使的职权相比，不具有经常性、确定性和普遍性，在乡、镇一级行政区划内发生的各类案件完全可以由县级人民法院予以审理，因此，人民法院组织法规定，我国的基层人民法院只设到县级。但是，各地的情况差异较大，有些乡、镇一级的行政区划，以及非行政区划的区域比如开发区内，存在人口密集、案件较多的情况，适应这些情况和需要，人民法院组织法还规定，县级基层人民法院根据地区、人口和案件情况，可以设立若干人民法庭，以就近审理乡、镇一级行政区划内的案件。人民法庭是基层人民法院的组成部分，它的判决和裁定就是基层人民法院的判决和裁定。实践中，针对一些地方非行政区划的经济开发区等区域内存在经济活跃、人口集中、案件较多的情况，县级人民法院可以在这些区域内设立人民法庭。二是从维护法制统一、提高诉讼效率的需要出发设立人民法院。根据人民法院组织法的规定，我国的法院组织体系只设四级，即最高人民法院、高级人民法院、中级人民法院和基层人民法院。这四级设置基本能够满足案件审判的需要，如果人民法院设置的层级太多，就会给法律的统一适用增加难度，也会相应地降低诉讼效率。三是根据特定领域或者区域的实际需要，可以设立人民法院。这主要是指军事法院等专门人民法院的设立。在一些特殊的领域或者区域，仅仅靠普通人民法院不能满足案件审判工作的需要，比如在军事、森林、铁路、海事等领域或者区域，其案件的性质、内容都有一些共同的特点和规律，建立专门的人民法院予以审判，有利于案件的处理。为此，人民法院组织法以宪法为依据，规定国家设立军事法院等专门人民法院。实践中，在这些领域或者区域已经设立了人民解放军或者武警部队的军事法院、森林法院、铁路法院、海事法院等专门人民法院。新疆生产建设兵团虽然不是一级行政区划，但由于其经济、人口和管理制度的特殊性，国家专门设立了新疆生产建设兵团人民法院。设立专门人民法院是以行政区划为基础设立普通人民法院的重要补充。

二、最高人民法院院长的任期

在我国，最高人民法院的院长实际具有双重身份，即既属于政治官员的序列，同时又必须是业务官员。说最高人民法院院长是政治官员，是因为他由全国人民代表大会选举产生，任期与全国人民代表大会相同。说他是业务官员，是因为法官法明确规定，担任各级人民法院的法官都必须具有高等院校法律专业本科毕业或者高等院校非法律专业本科毕业但须具有法律专业知识，并且从事法律工作满一定年限，而人民法院的院长是当然的法官，其中，最高人民法院院长则是国家的首席大法官。

我国最高人民法院院长的任期与国外有很大不同。在一些西方国家，法官一般实行终身制任职，除因违法犯罪或者道德原因遭到弹劾，或者身体原因自动退休，法官的身份受到法律的绝对保障，最高法院的首席法官当然也是实行终身制的。在我国，根据宪法和人民法院组织法、法官法的规定，最高人民法院的法官任职实际分两类情况：一类是最高人民法院的院长，其任期与全国人民代表大会相同，全国人民代表大会换届时，最高人民法院院长也必须重新选举。一类是最高人民法院的副院长、庭长、副庭长、审判委员会委员、审判员等最高人民法院组成人员，他们都根据最高人民法院院长的提名，由全国人大常委会任免。这些最高人民法院的组成人员虽然由全国人大常委会任免，但其任期并不要求与全国人民代表大会相同，也即任期没有限制。为什么最高人民法院的院长任期必须有限制呢？主要的原因有三个：一是在我国，最高人民法院的院长实际是国家领导人的组成部分，是十分重要的政治官员。而在民主政治体制下，政治官员的任职都必须是有期限的。二是从总结“文革”的教训，废除国家领导人职务终身制度的角度出发，最高人民法院院长的任期也必须有限制，与全国人大常委会委员长、副委员长、国家主席、副主席、国务院总理、副总理、国务委员、最高人民检察院检察长一样，连续任职不得超过两届。需要注意的是，本条规定的最高人民法院院长的任职期限是连续任职不得超过两届，并不是总计不得超过两届。也就是说，最高人民法院院长在连续任职满两届后，再隔一届以上，仍然可以依法担任这一职务。三是我国实人民代表大会制度，在人民代表大会制度的体制下，国家的审判机关包括最高人民法院都由人民代表大会及其常务委员会产生，对人民代表大会及其常务委员会负责，受人民代表大会及其常务委员会监督，而最高人民法院院长是最高人民法院的代表，他的任期只有与全国人民代表大会及其常务委员会相同，才能向全国人民代表大会及其常务委员会负责，受全国人民代表大会及其常务委员会监督。最高人民法院院长虽然有任期限制，但是，这不会影响法律的统一实施，因为最高人民法院副院长以下的最高人民法院组成人员实际没有任期的限制，最高人民法院日常具体的审判工作都是由他们承担的，他们的任期不受限制，就有效地保证了最高人民法院适用法律的统一性和连续性。

也正是基于废除国家领导人职务终身制的原因，宪法只规定了最高人民法院院长的连续任期不得超过两届，而没有规定其他各级人民法院院长的任职不得超过一定期限，因为地方各级人民法院院长以及军事法院等专门人民法院院长这一职务不属于国家领导人这一层面，不适用废除国家领导人职务终身制的原则。人民法院组织法和地方政府组织法等法律也遵循了宪法的这一精神，没有对地方各级人民法院院长的连续任职期限作出规定。但由于地方各级人民法院要对本级人民代表大会及其常务委员会负责并报告工作，因而其院长的任职期限应当与本级人民代表大会相同。

三、人民法院的组织由法律规定

人民法院的组织必须由法律规定，是一项重要的立法原则。这个立法原则首先是由我国人民代表大会制度的体制决定的。在人民代表大会制度的体制下，人民代表大会是权力机关，是国家政权体制的核心，人民法院与人民政府和人民检察院都由人民代表大会产生，对人民代表大会负责，受人民代表大会监督。因此，建立什么样的人民法院组织体系，取决于人民代表大会的意志。这个立法原则也是由我国单一制的国家结构形式决定的。我国是单一制国家，不存在中央和地方的分权，全国人民代表大会是最高国家权力机关，全国人大常委会是全国人大的常设机关，全国人大及其常委会共同行使国家立法权。涉及国家机构的产生、组织和职权的事项，属于全国人大及其常委会的专属立法权限，除非获得专门授权以外，任何行政法规和地方性法规都不得染指。

人民法院的组织既包括各级人民法院之间的组织体系，比如，在什么行政区划、什么领域或者区域建立什么级别和什么类型的人民法院，以及各级各类人民法院管辖案件的范围和审级制度等；也包括各级人民法院内部的组织形式和结构，比如在人民法院内部设立什么样的审判组织，以及不同审判组织对案件的分工等。对于各级人民法院之间的组织体系，宪法和人民法院组织已经作出比较明确的规定。任何超越宪法和法律的规定擅自设立人民法院的做法都错误的。对于在人民法院内部设立什么样的审判组织以及各类审判组织之间的分工，人民法院组织也已作出了明确规定。比如，人民法院组织法规定，最高人民法院、高级人民法院和中级人民法院设刑事审判庭、民事审判庭、经济审判庭和其他需要设的庭，基层人民法院可以设刑事审判庭、民事审判庭和经济审判庭，行政诉讼法规定，人民法院设行政审判庭，审理行政案件。在法律没有作出相应修改之前，在人民法院擅自撤销、合并或者新设立审判组织的做法都是违背宪法和人民法院组织法等法律的规定的。

人民法院的组织由法律规定，既包括由全国人大制定的法律规定，也包括由全国人大常委会制定的法律规定。目前，我国已制定了人民法院组织法、刑事诉讼法、民事诉讼法和行政诉讼法等法律，专门或者补充性地对人民法院的组织体系和职权，对人民法院的审判人员和其他人员等事项作出规定。全国人大常委会还通过了关于在沿海港口城市设立海事法院的决定，并制定了海事诉讼特别程序法，对有关海事法院的组织和职权作出规定，通过了关于建立新疆生产建设兵团人民法院和人民检察院的决定，对新疆生产建设兵团人民法院的组织和职权作出规定。

 

第一百二十五条  人民法院审理案件，除法律规定的特别情况外，一律公开进行。被告人有权获得辩护。

【释义】  本条是关于人民法院实行公开审判原则和被告人有权获得辩护原则的规定。

一、审判公开原则

“公开审判”是指人民法院对案件的审理和判决都公开进行，包括开庭审判的时间、地点对外公开，允许公民进入法庭旁听，允许新闻记者采访和公开报道，判决结果对外公布。也就是说，在人民法院的全部审判过程中，除了合议庭的休庭评议秘密进行外，其他的一切活动都必须公开进行。但是，公开审判还是不公开审判，并不是以是否有公民参加旁听、是否有媒体进行报道为标志，公开审判的核心在于是否允许公民旁听，是否允许媒体报道。所以，只要法院在开庭前已采取适当方式向社会公布了案由及开庭时间等，并允许旁听和报道，即使没有公民旁听，没有媒体报道，这一审判也是符合审判公开原则的要求的。

人民法院审理案件为什么必须实行公开审判原则呢？最根本的是保障公民权利的需要。公开审判的矛头是直接指向封建专制时代的秘密审判的，在秘密审判的制度下，人民没有知情权，无法对审判活动展开监督，审判人员可以徇私枉法，任意出入人罪。而公开审判要求将法院的审判活动置于公民和社会的监督之下，使法院严格依法办事，提高办案质量和办案效率，防止、减少司法腐败和冤、假、错案，也可以起到法制宣传和预防犯罪的作用。鉴于公开审判原则对保障公民权利、维护审判公正具有重要意义，刑事诉讼法、民事诉讼法和行政诉讼法等法律都对该项原则作出了进一步规定。

当然，法院的公开审判不是绝对的，为了保护国家利益和公民、法人和其他组织的一些特定权利和利益，对于一些特定的案件，人民法院审理的过程不向社会公开。但是，在人民法院的审判活动中，公开审判是原则，不公开审判只是例外。如果认为只要涉及一些特定权利和利益的案件就可以不公开审判，那么，在当事人一方或者人民法院一方，这种不公开的理由就可能被不适当在扩大和普遍化，因此，根据本条的规定，只有在法律规定的特殊情况下，案件才可以不公开审判，也即何种案件不公开审判，只能由全国人大及其常委会以法律作出具体规定，其他任何形式的规范性文件或者具体命令都无权要求哪一类、哪一件案件不公开审判。对于不公开审判的案件，现行法律已经作出明确规定。根据刑事诉讼法的规定，凡涉及国家机密的案件、未成年人的案件以及个人隐私的案件，一律不公开审理。根据民事诉讼法的规定，凡涉及离婚案件、涉及商业秘密的案件，当事人申请不公开审理的，可以不公开审理。根据行政诉讼法的规定，凡是案件涉及国家秘密、个人隐私和法律另有规定的情况的，人民法院不公开审理。

二、被告人有权获得辩护的原则

辩护是指被告人及其辩护人在刑事诉讼中为维护被告人的合法权益，针对国家公诉机关的起诉，从事实和法律方面提出有利于被告人的证据和理由，证明被告人无罪、罪轻或者减轻、免除刑事责任的活动。辩护原则是资产阶级在反对封建纠问式诉讼的刑讯逼供和有罪推定的斗争中逐步确立起来起来的，已经成为现代法治国家保护被告人权利的基本的诉讼原则。我国是人民民主专政的社会主义国家，人民法院的审判权是以保护人民利益为宗旨的，在刑事案件的审判活动中，人民法院的任务是保证准确、及时地查明犯罪事实，正确应用法律，惩罚犯罪分子，保障无罪的人不受刑事追究，而要实现这一诉讼任务，保证被告人有权获得辩护就是一项前提性条件。控诉、辩护和审判是刑事诉讼活动中三个中心环节，没有被告人的辩护，就没有公正的刑事审判。

实际上，刑事诉讼活动中的辩护，既包括侦查、起诉阶段犯罪嫌疑人的辩护，也包括审判阶段被告人的辩护。本条规定的被告人有权获得辩护的原则，指的是在人民法院进入诉讼程序即审判阶段以后，犯罪嫌疑人的诉讼身份转变为被告人身份所享有的辩护权。但刑事诉讼中的当事人的辩护权应当是完整的、具有连续性的，犯罪嫌疑人在侦查、起诉阶段的辩护，与在审判阶段转变为被告人的辩护是一个连续的整体，都是保护其合法权益所不可缺少的，因此，刑事诉讼法对犯罪嫌疑人和被告人的辩护权利都作出了比较详细的规定。根据人民法院组织法和刑事诉讼法的规定，在刑事诉讼的侦查、起诉阶段，犯罪嫌疑人自始至终有权为自己辩护；从案件移送审查起诉之日起，犯罪嫌疑人不仅可以自己辩护，还有权委托辩护人为自己辩护。在审判阶段，被告人除自己行使辩护权外，还有权依法获得辩护人的帮助，与辩护人一起共同为自己辩护。而在人民法院一方面，在审判阶段还有义务保证被告人获得辩护。这种保证的手段主要有：依法在开庭前将起诉书副本送被告人，使被告人有足够的时间准备辩护；告知被告人有权辩护，并应当告知被告人可以委托辩护人出庭为其辩护；被告人是盲、聋、哑或者未成年人而没有委托辩护人的，以及被告人可能被判处死刑而没有委托辩护人的，人民法院应当指定承担法律援助义务的律师为其辩护等。

 

第一百二十六条  人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。

【释义】  本条是关于人民法院独立行使审判权的规定。

审判机关独立行使审判权，是国家权力运行的基本规律。在我国的国家权力体系中，这个基本规律的内涵是，人民法院只有独立行使审判权，才能保证案件审判的公平、公正和正义。为此，本条规定，人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。这个规定包含以下内容：

一、人民法院依照法律独立行使审判权

为什么说人民法院要依照法律规定独立行使审判权呢？这主要是由三个方面的因素决定的：

第一个因素，是由我国人民代表大会制度的政治体制决定的。在人民代表大会制度的政治体制下，人民代表大会是权力机关，是各种社会规则的最终制定机关。人民代表大会将社会规则制定以后，就分别交给由它产生的不同国家机构去执行。其中，人民政府依据人民代表大会制定的规则去行使各项行政管理职权，人民检察院依据人民代表大会制定的规则去行使监督职权，而人民法院则依据人民代表大会制定的规则去审理和判决各种社会纠纷。从横向的关系看，在人民代表大会与“一府两院”以及“一府两院”之间的相互关系上，人民代表大会处于核心地位，居于“一府两院”之上，“一府两院”都由它产生，对它负责，受它监督，而同一层级的“一府两院”之间的关系则是平起平坐，不分高下的，不存在谁服从谁的问题，不存在一方执行另一方制定的规则的问题。所以说，从政权机构的横向关系上看，人民法院应当是人民代表大会制定规则的执行机关，而在宪法之下，人民代表大会制定的最高规则就是法律，所以法律是人民法院行使审判权的最终依据。

第二，人民法院依照法律行使审判权，是由我国单一制的国家结构形式决定的。作为单一制国家，我国不存在中央与地方的分权。依据民主集中制原则，中央与地方的关系是，地方服从中央，保证中央的统一领导，同时又要充分发挥地方的积极性。这反映在法律、地方性法规以下的规范性文件的制定上，就是全国人大及其常委会行使国家立法权，其制定的法律是仅次于宪法的重要位阶，地方性法规以下的各级规范性文件的制定都应当以法律为依据，是法律的逐步具体化，是执行法律的形式，都不得与法律相抵触。这反映在法律、地方性法规以下的规范性文件的适用上，就是全国人大及其常委会制定的法律是最终的和最权威的适用标准，人民法院对地方性法规以下的规范性文件的适用都不得与法律相抵触。所以说从纵向关系上看，各级人民法院审理和判决案件的根本依据应当是全国人大及其常委会制定的法律。

第三，人民法院依照法律独立行使审判权，是维护国家法制统一的需要。我国是统一的多民族国家，统一的多民族国家的一个重要标志，就是法制的统一。没有法制的统一就不会有市场的统一，就不会有政治体制的统一，就不会有国家的统一。而单一制的国家结构形式就决定了国家法制统一的根本标准是宪法和法律。所以，人民法院行使审判权的最终依据应当是法律，只有以统一的法律作为处理一切案件的标准，才能保证全国人大及其常委会的意志得到统一贯彻实施，进而维护国家的统一。

二、“依照法律”的含义

人民法院依照法律独立行使审判权，其中，“依照法律”有两层含义：一层含义是，法律为人民法院独立行使审判权提供保障。为人民法院独立行使审判权提供保障的主要是人民法院组织法和刑事诉讼法等诉讼程序方面的法律。这些法律对人民法院独立行使审判权的规定又是从两方面进行的。一是重申和强调宪法有关独立审判权的规定，并进一步规定各个诉讼领域内人民法院的独立审判权。比如，1983年修改人民法院组织法时，在第4条重申了本条宪法的规定，即“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉”。刑事诉讼法第5条规定：“人民法院依照法律规定独立行使审判权，人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”民事诉讼法第6条规定：“人民法院依照法律规定对民事案件独立进行审判，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”行政诉讼法第3条则规定：“人民法院依法对行政案件独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”二是明确规定人民法院审理和判决案件的具体组织和程序，从组织和程序上保障人民法院审判活动的独立性。比如，几个诉讼法都规定，各级人民法院审判一审、二审案件时以及在审判监督程序中组成合议庭和独任审判的情形，以及进行审判活动的具体程序，规定人民法院在审判活动中与人民检察院和当事人、辩护人、证人等之间的关系，为人民法院独立行使审判权提供了程序上的保障。

“依照法律规定”的第二层含义，就是人民法院在审判活动中，必须严格以事实为根据，以法律为准绳，不受外界力量的非法干预。这方面的法律就是指全国人大及其常委会制定的实体方面的法律。人民法院审理和判决案件的目标就是在程序公正的前提下，得出实体方面的结论，追求实体方面的公正，而在司法实践中，行政机关、社会团体和个人对人民法院处理案件最经常和最严重的就是进行实体方面的干预，所以，人民法院在审判活动中，如果不能从实体方面依照法律、服从法律，它的审判权的独立行使就是空的。

三、人民法院独立于谁行使审判权

审判机关是特殊的国家机构，它对案件的审判必须保持高度的独立性，才能保证审判的公正和法律的统一实施。审判机关审判案件的独立性在国外特别是一些西方国家，被称为司法独立。所谓司法独立，不仅包括法院的独立，也包括法官的独立。保持审判机关的独立性，是实现审判公正、维护法制统一的规律性要求，我国人民法院对案件的审判也需要体现这一要求。对于人民法院审判案件的独立性问题，1954年年宪法的规定是：“人民法院独立行使审判权，只服从法律。”1975年宪法和1978年宪法都取消了这一规定。现行宪法在本条规定：“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”规定人民法院审理案件中，不受任何行政机关、社会团体和个人的干涉，从根本上说，是保证人民法院严格依法办事，正确行使审判职权，保护人民利益，维护社会主义法制统一和尊严的需要。

人民法院独立行使审判权，是指人民法院作为一个组织独立于行政机关、社会团体和个人之外行使审判权，而不是说人民法院的法官个人或者人民法院的内部的合议庭等审判组织，独立于行政机关、社会团体和个人行使审判权。我国不实行法官独立或者法院内部的组织独立行使审判权的制度。人民法院依照法律独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉，既包括不受同级行政机关、社会团体和个人的干涉，也包括不受上级行政机关、社会团体和个人的干涉。

但我国人民法院行使审判权的独立，是相对的、有限的，即只独立于行政机关、社会团体和个人之外，而并不独立于中国共产党的领导、人民代表大会、人民检察院以及上级人民法院的监督。因为中国共产党是执政党和领导党，人民法院不能独立它的领导之外去行使审判权，当然，党对人民法院的领导也必须依法进行，而不能超越宪法和法律的规定去干扰人民法院的审判工作；因为在人民代表大会制度下，人民法院由人民代表大会产生，对它负责，受它监督，所以人民法院不能独立于人民代表大会之外行使审判权，当然，人民代表大会对人民法院的监督也应当在宪法和法律的范围内进行，而不是去干预人民法院的具体审判工作；因为人民检察院是国家的法律监督机关，其重要职权之一就是监督人民法院依照法律规定行使审判权，维护国家法律的统一实施，所以人民法院不能独立于人民检察院行使审判权；因为依据宪法的规定，最高人民法院监督地方各级人民法院和专门人民法院的审判工作，上级人民法院监督下级人民法院的审判工作，所以下级人民法院不能独立于上级人民法院的监督行使审判权。

 

第一百二十七条  最高人民法院是最高审判机关。

最高人民法院监督地方各级人民法院和专门人民法院的审判工作，上级人民法院监督下级人民法院的审判工作。

【释义】  本条是关于最高人民法院的地位以及各级人民法院上下级关系的规定。

一、最高人民法院的地位

在我国分层级的政权体系中，最高人民法院是中央一级的审判机关，即国家的最高审判机关。国家设立最高审判机关，是由我国人民代表大会制度的政治体制决定的，也是保证法律得到最终统一实施的需要。人民代表大会制度的体制决定了各级人民法院的组成人员由人民代表大会及其常务委员会产生。其中，最高人民法院的组成人员由全国人大及其常委会产生，地方各级人民法院的组成人员由地方各级人民代表大会及其常务委员会产生，而全国人大及其常委会在国家权力体制中处于最高和核心地位，因而由它产生的最高人民法院在人民法院的组织体系中也处于最高地位。而在分层级的人民法院组织体系中，各级人民法院都是法律的具体适用者，从审判活动的基本规律来看，各级人民法院在对案件的管辖范围、审判效力方面，在对具体应用法律的解释、对剥夺公民生命权利的死刑核准以及对下级人民法院适用法律的监督等方面，都必须由一个权威的机构行使最高和最后的决定权，才能保证国家法律的统一实施，维护法制的统一。因此，我们在人民法院的组织体系中，需要设立最高审判机关，这个最高审判机关就是最高人民法院。

根据本条的规定，最高人民法院在我国的人民法院组织体系中处于最高地位。根据人民法院组织法等法律的规定，这种最高地位主要体现在：第一，最高人民法院的组成人员由全国人民代表大会及其常务委员会选举或者任命产生。其中，最高人民法院院长由全国人民代表大会选举产生，其他组成人员由院长提名，全国人大常委会任命。第二，从管辖范围上看，最高人民法院审理的都是在全国有影响的重大案件，高级人民法院、专门人民法院判决和裁定的上诉和抗诉案件，以及最高人民检察院依照审判监督程序提出的抗诉案件。第三，从审级制度上看，我国的人民法院审判案件实行两审终审制度。其中，最高人民法院是最后的上诉法院，最高人民法院审判的第一审案件的判决和裁定，都是最终的判决和裁定。第四，最高人民法院拥有全国范围内的死刑核准权，只有在特殊情况下才可将特定案件的死刑核准权下放到省一级的高级人民法院行使。第五，最高人民法院在审理案件的过程中有权对法律、法令的具体应用问题进行解释，其对具体应用法律、法令问题的解释可以成为各级人民法院审判案件的根据。第六，最高人民法院是人民法院组织体系中的最高审判监督机关，它有权监督地方各级人民法院和专门人民法院的审判工作。

二、上下级人民法院之间的关系

在人民法院的组织体系中，除了确立最高人民法院的最高审判机关的地位外，还需要确立各级人民法院上下级之间的关系。根据本条的规定，在我国，人民法院体系内部上级与下级的关系是监督与被监督的关系。最高人民法院对地方各级人民法院和专门人民法院的审判工作，上级人民法院对下级人民法院的审判工作进行监督。为什么说人民法院上下级之间是监督而不是领导的关系呢？因为人民法院的审判职能不同于行政机关的行政管理职能和检察机关的法律监督职能。行政机关为了加强行政管理，提高行政效率，检察机关为了行使侦查、提起公诉、抗诉等法律监督职权，都必须确立上下级之间的领导与被领导的关系。而人民法院审判工作的特点和规律是，它在处理案件时扮演的是居中裁断、冷静客观、不偏不倚、超脱当事人双方利益的角色，它处理案件的过程是深入思考、独立作出判断的过程，它处理案件所依据的都是条文既定、内容明确的法律，这些特点和规律决定了下级人民法院的审判工作不需要依靠上级人民法院的直接领导和指挥，相反，如果有上级人民法院的领导和指挥，就会使下级人民法院的审判工作具有行政首长负责制的特点，就会不可避免地导致下级人民法院服从上级人民法院的领导和权威超过服从法律的规定和权威，进而不可避免地损害法律的统一实施。

但又正因为需要保证法律的统一实施，人民法院上下级之间的关系才应当确立为监督与被监督的关系。那么，上级人民法院对下级人民法院监督的内容和范围是什么呢？是“审判工作”，即审理和判决案件的工作，而审理和判决案件工作的全部内容就是认定事实，适用法律。因此，上级人民法院对下级人民法院的监督，就是监督其在审理和判决案件时认定案件事实是否清楚，适用法律是否正确。根据刑事诉讼法、民事诉讼法、行政诉讼法等法律的规定，人民法院认定的事实是否清楚，是指经过人民法院的认定的案件事实，是否有确凿充分的证据。人民法院是否正确地适用了法律，既包括在实体上是否正确地适用了法律，比如在刑事诉讼中，对被告人的定罪量刑是否符合刑法的有关规定；也包括程序上是否正确适用了法律，比如，在各类诉讼中，是否违反了有关公开审判的原则，是否违反了回避制度的规定，是否剥夺或者限制了当事人的法定诉讼权利而可能影响公正审判，审判组织的组成是否合法等。除认定案件事实是否清楚，适用法律是否正确以外，下级人民法院的法官任用等人事方面的事项，以及审判工作以外的其他事项，都不属于上级人民法院的监督范围。实践中，一些上级人民法院对下级人民法院的组成人员实施人事监督甚至自行决定任免奖惩的做法，是违背宪法和有关法律规定的。对各级人民法院的组成人员的监督都属于人民代表大会及其常务委员会的职权，而不是上级人民法院的职权。

根据刑事诉讼法等法律的规定，最高人民法院对地方各级人民法院和专门人民法院审判工作的监督，上级人民对下级人民法院审判工作的监督，主要是通过以下渠道进行的：第一，最高人民法院对地方各级人民法院和各专门人民法院已经发生法律效力的判决和裁定，上级人民法院对下级人民法院已经发生法律效力的判决和裁定，如果发现确有错误，有权提审，或者指令下级人民法院再审；第二，上级人民法院有权审判对下级人民法院的判决和裁定不服的上诉案件和人民检察院提起抗诉的案件；第三，上级人民法院有权审理按照审判监督程序提起的案件；第四，最高人民法院可以通过对具体应用法律的问题作出解释，纠正下级人民法院审判过程中的违法和不当行为。

 

第一百二十八条  最高人民法院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责。地方各级人民法院对产生它的国家权力机关负责。

【释义】  本条是关于人民法院与国家权力机关之间关系的规定。

审判机关与权力机关之间是什么关系，是由政治体制决定的。在人民代表大会制度的政治体制下，人民法院由权力机关产生，是权力机关的执行机关，当然要对权力机关负责。人民法院对权力机关负责的规定，具有以下特点：

一是人民法院对权力机关负责，既包括人民法院作为一级组织向权力机关负责，也包括人民法院的院长和人民法院的其他组成人员向权力机关负责。人民法院作为一级组织应当向权力机关负责，是因为人民法院作为一个组织的整体都是由权力机关产生的，是权力机关的执行机关，所以必须向权力机关负责。人民法院的院长对权力机关负责，是因为人民法院院长的职务是由权力机关选举产生的，所以必须向权力机关负责。人民法院的副院长、庭长、副庭长和审判员等其他组成人员应当向权力机关负责，是因为他们作为人民法院的组成人员，其个人职务也是由权力机关任命的，所以必须向权力机关负责。其中，人民法院院长向权力机关负责，既包括人民法院院长本人向权力机关负责，因为他本人的职务是由权力机关选举产生的；也包括他代表人民法院这一组织应当向权力机关负责，因为人民法院院长本身就是人民法院的代表；还包括人民法院院长代表人民法院的其他组成人员向权力机关负责，因为人民法院的其他组成人员都是由人民法院的院长提请同级权力机关任免的，对于其他组成人员的道德品德、业务能力，人民法院的院长作为提请人应当有实际了解，并有责任加以监督、引导和提高。

二是人民法院对权力机关负责，既包括人民法院对产生它的人民代表大会负责，也包括人民法院对产生它的人民代表大会常务委员会负责。人民法院的院长是由同级人民代表大会选举产生的，当然要对同级人民代表大会负责，但由于人民代表大会的常设机关是它的常务委员会，在人民代表大会闭会期间，常务委员会有权监督人民法院的工作，因此，人民法院院长既要对同级人民代表大会负责，又要对它的常务委员会负责。人民法院的其他组成人员，是由同级人民代表大会的常务委员会任命的，所以必须向它负责，但由于常务委员会本身就是人民代表大会的常设机构，是从属于人民代表大会并向人民代表大会负责的，所以，人民法院的其他组成人员要向同级人民代表大会负责就是不言而喻的。

三是人民法院向权力机关负责的方式或者途径，包括向权力机关报告工作，接受权力机关对其审判工作的评价，接受权力机关对其审判工作中特定问题的调查，接受权力机关对其组成人员的质询和罢免等。在这些负责的方式和途径中，人民法院向同级权力机关报告工作是一个重要的有争议的问题。1954年宪法、1975年宪法和1978年宪法都规定，最高人民法院对全国人大及其常委会负责并报告工作；地方各级人民法院对本级人民代表大会负责并报告工作。1982年宪法只规定最高人民法院对全国人大及其常委会负责，地方各级人民法院对产生它的国家权力机关负责，没有规定各级人民法院向同级人大报告工作。但是，人民法院组织法规定，人民法院向同级人大及其常委会报告工作。全国人大议事规则规定，全国人大会议对最高人民法院的工作报告，经各代表团审议后，可以作出相应的决议。全国人大常委会议事规则规定，常委会会议听取最高人民法院的工作报告，常委会认为必要的时候，可以对工作报告作出决议。地方组织法规定了地方各级人民代表大会的权力，其中重要的一项，就是听取和审查本级人民法院的工作报告。在理论和实践中，有的观点认为，人民法院组织法等法律的上述规定，不利于人民法院独立行使审判权，与1982年宪法的精神并不完全相符。并提出，人民法院的报告一旦未获得通过，是说明工作报告本身写得不好，还是人民法院的审判工作做得不好，不清楚；由于人民法院上下之间级不是隶属关系，由人民法院院长来报告全局性的工作，并对下级法院出的问题承担责任，不公正；人民法院院长向权力机关报告工作，必然涉及同级人民法院其他组成人员的审判工作，但院长与其他组成人员的职务不具有关联性，其他组成人员在审判工作中所犯的错误应当由其本人承担，而不能由人民法院院长承担责任。

那么，人民法院组织法等法律关于人民法院向同级权力机关报告工作的规定是否符合宪法的精神以及我国审判体制的特点和规律呢？应当说是符合的。对于1982年宪法为什么没有规定人民法院向人大报告工作，张友渔同志曾经指出：“国务院是国家最高权力机关的执行机关，它是具体执行人大、人大常委会原则上决定的东西，所以执行情况必须报告。法院、检察院的工作、性质不同，可以作工作报告，也可以不作工作报告。根据实际需要决定。不宜硬性规定必须作报告，但也不能硬性规定不作报告。”反对人民法院组织法等法律规定人民法院向人大及其常委会作报告的观点，认为张友渔同志的这个解释反映了立宪的精神，进而认为有关法律的规定是不符合宪法精神的。而张友渔同志的这个解释恰恰说明，有关法律的规定是符合宪法精神的。因为张友渔同志的解释表明的是，第一，人民法院与政府的工作和性质虽然不同，可以作报告，也可以不作报告，而向人大作报告是完全可以的。人民法院的审判工作虽然具有相对独立、超脱的特点与规律，但是，向人大报告工作并不必然影响其审判的独立和公正。第二，人民法院是否向人大作报告，根据实际需要决定。当实际需要的时候，就必须向人大作报告，而当实际不需要的时候，就可以不作报告。人民法院组织法等法律，就是根据实际需要规定人民法院应当向人大作报告的。而多年的实践表明，我国的审判工作中还存在不少问题，特别是审判不公、徇私枉法的现象一直是社会普遍关注和不满的问题，因此，由法律对人民法院报告工作作出专门性规定，具有很强的现实针对性，各级人大及其常委会对人民法院的报告作出的决议，完全反映了人民对人民法院工作的评价，对各级人民法院改革审判工作也起到很大的推动作用。将来，随着人民法院审判工作日趋走向公正，人民对审判工作的逐步满意，法律也完全可以作出修改，规定人民法院不是必须向人大作报告，因为实际已经不需要了。第三，张友渔同志所说的不宜硬性规定必须作报告，也不宜硬性规定不作报告，指的是不宜由宪法作出硬性规定，因为宪法具有很大的稳定性和权威性，不宜对实际情况可能发生变化的事项作出硬性规定，而不是指不宜由法律作出规定。人民法院组织法等法律是完全可以作出规定的。

而在实践中，人民法院对人大作报告，其报告一旦被否决，实际说明的往往不是报告本身写得不好，恰恰是法院的审判工作存在严重问题。对于这些严重问题，权力机关不是要求重作报告的问题，而是应当采取进一步的监督措施，比如组织特定问题的调查委员会开展调查，对人民法院的组成人员进行质询，直到对人民法院有有关组成人员行使罢免权。上级人民法院是否应当对下级人民法院审判工作中存在的问题负责呢？是应当负责的，因为人民法院上下级之间虽然不存在领导与被领导关系，但却存在监督与被监督的关系，对于下级人民法院在审判工作中存在认定事实和适用法律方面的问题，上级人民法院如果不能及时予以监督纠正，当然就应当承担相应的责任。人民法院院长是否应当对本法院的其他组成人员在审判工作存在的问题负责呢？也是应当负责的。因为如前所述，人民法院的其他组成人员都是由院长提名，由同级人大常委会任免的。院长在提请任命时，对于人民法院其他组成人员的道德品德、业务能力，应当有实际了解，在任命之后，对其他组成人员的道德品德和业务能力有责任加以监督、引导和提高，一旦发现审判人员存在问题，应当及时提请权力机关免去其职务，情况严重时还可以建议权力机关予以罢免。而人民法院院长对法院的其他组成人员提请任命时既不注重考察，任命之后又不注意监督引导，发现问题后又不及时提请免职或者罢免，作为人民法院的代表，他怎么能对其他审判人员出现的问题不负责任呢？

 

第一百二十九条  中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。

【释义】  本条是关于人民检察院性质和地位的规定。

在我国，除了由全国人民代表大会和它的常务委员会对宪法的实施进行监督，地方各级人民代表大会在本行政区域内保证宪法、法律和行政法规的遵守和执行外，国家还设立各级人民检察院，作为专门的法律监督机关，通过行使法律监督权，保证法律的统一实施。人民检察院在人民代表大会之下，与人民政府、人民法院一起被称作“一府两院”，共同构成国家机构的完整体系。它的专门职权就是从事法律监督，保证国家法律的统一实施。

一、确立我国检察机关宪法地位的根据

确立我国检察机关宪法地位的根据主要有以下三个：

一是实行人民民主专政的要求。人民民主专政是我国的国体，它的核心内容，就是对人民实行民主，对敌人实行专政。人民民主专政要求在新的国家制度建立后，必须迅速组织起保护人民、打击敌人的国家政权机关。国家政权机关除了政府、军队、监狱和法庭外，还包括检察机关。我国建国后初步创立起来的各级人民检察署就是这样的政权机关。人民民主专政任务也直接决定了检察机关的任务。《人民检察院组织法》规定的检察机关镇压叛国的、分裂国家的和其他危害国家安全的犯罪活动，打击犯罪分子，维护国家的统一等任务，就是人民民主专政的具体体现。

 二是实行人民代表大会制度的要求。人民代表大会制度是我国的根本政治制度和政权组织形式。在这一制度下，国家的一切权力属于人民，人民行使权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。但这并不意味着国家的一切权力和职能都由人民代表大会去直接和具体地行使。国家权力是统一的，但实现国家权力的各项职能是可以分离的。在这一前提下，人民代表大会只负责反映和集中人民的意愿，作出决策，并监督决策的贯彻实施。它组织起行政机关并要求其依法行使各项行政管理职权，组织起审判机关并要求其依法对社会矛盾作出裁判，组织起军事机关来维护国家的安全和利益。为确保行政机关、审判机关和军事机关忠实地履行宪法和法律赋予的职权，在宪法和法律的范围内活动，确保全体公民都自觉遵守法律，人民代表大会还须组织起专门机关来监督法律的具体实施和遵守，这就是检察机关。行政机关、审判机关、检察机关和军事机关的权力都来源于人民代表大会，都由人民代表大会产生，向人民代表大会负责，接受人民代表大会的领导和监督。

我国的检察机关性质与西方三权分立国家的检察机关性质有着本质区别，在三权分立的国家，只存在立法权、行政权和司法权，而不存在独立的检察权，检察权只是行政权的一部分，而我国的检察权是在立法权之下与行政权、审判权并列的一项重要权力，行使检察权的检察机关也是在人民代表大会之下与行政机关、审判机关并列的国家机构。

三是民主集中制组织原则的要求。我国实行人民代表大会制度，民主集中制是它的组织原则。这一制度在国家权力机关和其他国家机关的关系上体现为，在民主的方面，人民代表大会通过民主选举产生行政机关、审判机关、检察机关和军事机关，在集中的方面，人民代表大会掌握国家的一切权力，其他机关都从属于人民代表大会，对它负责，受它监督。检察机关正是根据这样一个组织原则建立起来的，既体现国家政权组织民主的方面，又体现其集中的方面，成为政权体系中不可缺少的一个环节。

四是受列宁法律监督思想的影响。列宁在领导建设前苏联社会主义国家政权体系时，创立了社会主义的检察监督理论。他认为，社会主义国家的法制应当是统一的，为此，应当建立检察机关，作为法律监督的专门机关，其职责是纠查违法现象，对抗地方影响，保障国家法制的统一。我国检察制度的创立和发展虽然与前苏联的检察制度存在差别，但确定检察机关的性质是国家法律监督机关的这一根本原则是以列宁的法律监督思想为指导的。对此，彭真同志在1979年《关于七个法律草案的说明》中就明确指出，“列宁在十月革命后，曾坚持检察机关的职权是维护国家法制的统一。我们的检察院组织法运用列宁这一指导思想，结合我们的情况”，对检察院的职权、活动原则及其与人大及其常委会的关系作出了规定。

二、人民检察院作为“国家的法律监督机关”的特点

根据本条的规定，人民检察院是国家的法律监督机关。那么，如何理解检察机关的这一性质和地位呢？除了从列宁的法律监督理论、人民代表大会制度的要求、社会主义检察制度与西方检察制度的区别等方面以外，理解检察机关的性质和地位，还需要注意人民检察院作为国家的法律监督机关具有以下特点：

第一，应当从宪法的整体规定理解“国家法律监督机关”的含义。检察机关是国家的法律监督机关，但它并不意味着检察机关是一个全面监督国家法律实施的机关，宪法是在第三章“国家机构”中第七节并列对审判机关、检察机关的地位和职权作出规定的，而在此之前已经对全国人大及其常委会以及国务院、中央军委等机构的地位和职权作出规定，更是明确规定全国人大及其常委会有权对国务院、中央军委、最高人民法院和最高人民检察院实施宪法和法律的情况进行监督。这就清楚地表明，检察机关作为国家的法律监督机关有两个前提：一个是，检察机关是在权力机关之下与行政机关、审判机关和军事机关并列的法律监督机关；另一个前提是，检察机关不是全面监督法律实施的机关，也没有去统揽法律监督权，人民代表大会才有这一权力，检察机关的法律监督权是由权力机关授予并受权力机关领导和监督的。

第二，检察机关是“专门”的法律监督机关。检察机关的监督既不同于舆论监督、党的监督、群众监督等一般意义上的法律监督，也不同于工商、税务、物价、审计、监察、公安等行政机关下属部门的法律监督，它是由权力机关授权、由宪法规定的与行政权、审判权和军事权相平行的专门的国家权力，具有很高的权威性、严肃性和强制性。

第三，检察机关是“国家”的法律监督机关。它是代表国家，并以国家的名义对法律的实施和遵守进行监督的。

第四，检察机关是“法律”的监督机关。不是说检察机关要去监督法律本身，而是说它职权的范围仅限于对法律的遵守和执行情况进行监督，而对行政法规、地方性法规以及政府和部门规章执行情况的监督则不属于检察监督的范围。

第五，检察机关是“具体”的法律监督机关。这使得检察监督与人大监督区别开来。检察监督与人大监督的区别是，检察机关的监督是针对具体案件的监督，是个案监督，而人大及其常委会是不直接处理案件，在一般情况不宜从事个案监督的，它主要是通过听取报告、对执法活动进行检查、审查撤销规范性文件、行使决定权、任免权和质询权等方式对“一府两院”实施间接监督和抽象监督。

第六，检察机关是“程序性”的法律监督机关。根据人民检察院组织、刑事诉讼法等法律的规定，检察机关的法律监督完全是一种程序性的监督。检察监督的程序性包括两个方面：一方面，检察权的行使必须依照法定的程序进行，这是法律的精神。另一方面，检察权的行使仅仅具有程序的意义，而不具有终局和实体的意义。

三、检察机关法律监督的范围和方式

我国宪法和法律对于人民检察院法律监督范围的规定经过了一个发展变化的过程。1954年宪法完全学习了前苏联的做法，规定最高人民检察院对于国务院所属各部门、地方各级国家机关、国家机关工作人员，是否遵守法律，行使检察权。这个法律监督被称作“一般监督”，即全面的监督。但是，1979年修订人民检察院组织法，就没有再规定最高检察机关对国务院各部门以及地方各级国家机关是否遵守法律行使检察权的“一般监督”职权，这是对我国人民检察院法律监督范围的重要改革。根据人民检察院组织法、刑事诉讼法等法律的规定，人民检察院进行法律监督的范围主要是：（1）对于叛国、分裂国家以及破坏国家的法律、法令统一实施的重大犯罪案件，行使检察权；（2）对于直接受理涉及国家工作人员犯罪的刑事案件进行侦查；（3）对于公安机关侦查的案件进行审查，决定是否批准逮捕；（4）对于公安机关的侦查活动是否合法，进行监督；（5）对于刑事案件提起公诉，支持公诉；（6）对于人民法院的审判活动是否合法进行监督；（7）对于刑事案件的判决、裁定的执行和监狱、看守所、劳动改造机关的活动是否合法，实行监督。从这个范围看，我国的检察机关所行使的法律监督范围已经不是原先的“一般监督”了。

人民检察院组织法、刑事诉讼法等法律规定的人民检察院法律监督的范围，实际也体现人民检察院法律监督的方式。比如，侦查、批捕、提起公诉、抗诉等手段就是检察机关法律监督的具体方式，或者称作检察职能。需要注意的是，人民检察院组织法、刑事诉讼法等法律规定的人民检察院的这些具体检察方式或者检察职能，与宪法所规定的检察机关的法律监督性质是有很大区别的。从国家权力运行的规律来看，法律监督性质与具体检察职能之间体现的是目的和手段的关系。国家权力机关在设定行政权、审判权和军事权的同时，设定了法律监督权，以确保行政权、审判权和军事权（军队设置军事检察院，以监督军人依法执行军事权）在法律规定的范围内行使。如何行使法律监督权，实现法律监督的目的呢？这就需要规定各种法定的措施，作为实现法律监督的手段，各项具体的检察职能就是措施，手段。人民检察院组织法和刑事诉讼法等法律规定的各项具体检察职能，都是实现法律监督的手段：为什么要对叛国、分裂国家以及严重破坏国家法律统一实施的重大犯罪案件，行使检察权呢？因为这些犯罪行为直接和严重地危及国家的安全和统一，需要实施专门监督；为什么要对国家工作人员的职务犯罪进行立案侦查呢？因为国家工作人员是国家权力的代表，代表国家行使职权，一旦实施犯罪行为，将对国家造成严重危害，因此，需要以国家力量对其进行监督；为什么要对严重的犯罪行为进行公诉呢？因为犯罪是最明显、最极端地危害国家和社会的行为，是对国家权威的公然挑衅，必须由专门机关代表国家进行追诉；为什么要对公安机关、国家安全机关的侦查活动、人民法院的审判活动以及对监狱、劳改劳教场所的执法活动实施监督呢？因为侦查活动、审判活动以及监狱、劳改劳教场所的执法活动，都是十分严肃的国家行为，直接关乎公民自由和权利的保障，关乎国家政权和社会的稳定，也必须由国家专门机关予以监督。

人民检察院的法律监督权都是通过上述各项具体的检察职能实现的。这些职能可以概括为以下四个方面：一是对职务犯罪的侦查职能；二是公诉职能；三是诉讼监督职能；四是执行监督职能。这四方面的职能从性质上都体现了前述人民检察院法律监督的“专门性”、“国家性”、“法律性”、“具体性”和“程序性”等特点，而最重要的是“国家性”，即维护国家利益。这些职能都是从不同的角度、不同的方面，以不同的方式，代表国家实施法律监督的。其中，对职务犯罪的侦查职能，诉讼监督职能和执行监督职能，是检察机关代表国家对有关国家机关及其工作人员执行法律情况的监督，而公诉职能则是检察机关代表国家对公民遵守法律情况的监督。检察机关通过行使上述职能，以法律监督机关的角色，与公安机关（包括国家安全机关）、审判机关之间构成分工负责、互相配合、互相制约的关系，从而达到人民代表大会制度下国家政权体系的平衡；以法律监督机关的角色，对犯罪行为实行公诉，以维护国家政权和社会的稳定。这就使得法律监督权成为国家权力体系中一项不可替代的独立而又重大的权力。

 

第一百三十条  中华人民共和国设立最高人民检察院、地方各级人民检察院和军事检察院等专门人民检察院。

最高人民检察院检察长每届任期同全国人民代表大会每届任期相同，连续任职不得超过两届。

人民检察院的组织由法律规定。

【释义】  本条是关于人民检察院组织体系和最高人民检察院检察长任期的规定。

我国的人民检察院组织体系是由最高人民检察院、地方各级人民检察院和军事检察院等专门人民检察院组成。

最高人民检察院由检察长、副检察长、检察员、检察委员会委员若干人组成。最高人民检察院检察长由全国人民代表大会选举产生，副检察长、检察员、检察委员会委员由检察长提请全国人民代表大会常务委员会任命。

最高人民检察院检察长每届任期同全国人民代表大会每届任期相同，连续任职不得超过两届。

地方各级人民检察院包括省、自治区、直辖市人民检察院；省、自治区、直辖市人民检察院分院，自治州和省、自治区辖市人民检察院；县、市、自治县和市辖区人民检察院。省一级人民检察院和县一级人民检察院，根据工作需要，提请本级人大常委会批准，可以在工矿区、农垦区、林区等区域设人民检察院，作为派出机构。地方各级人民检察院检察长分别由本级人民代表大会选举产生，并报上级人民检察院检察长提请同级人民代表大会常务委员会批准；副检察长、检察员、和检察委员会委员由检察长提请同级人大常委会任免。

人民检察院的组织和职权属于全国人大及其常委会的专属立法权限，应当由法律予以规定。目前，我国已制定了人民检察院组织法，对人民检察院的组织和职权等内容作出具体规定。

对本条的理解可参见本法第一百二十四条的解释。

 

第一百三十一条  人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。

【释义】  本条是关于人民检察院独立行使职权，不受行政机关、社会团体和个人干涉的规定。

本条规定的原理与含义第一百二十六条的规定类同，参见本书对第一百二十六条的解释。

 

第一百三十二条  最高人民检察院是最高检察机关。

最高人民检察院领导地方各级人民检察院和专门人民检察院的工作，上级人民检察院领导下级人民检察院的工作。

【释义】  本条是关于最高人民检察院的法律地位和人民检察院上下级之间关系的规定。

对最高人民检察院法律地位的解释，可以参见本法第一百二十七条的规定。

最高人民检察院是国家最高检察机关。这一法律地位的体现主要是：最高人民检察院由全国人民代表大会选举的检察长和由检察长提请全国人大常委会任命的副检察长、检察员和检察委员会委员组成；地方各级人民检察院和军事等专门人民检察院须统一服从最高人民检察院的领导；在实际工作中，最高人民检察院可以就一些具体应用法律的问题作出解释，指导下级人民检察院的工作等。

人民检察院的上下级关系是领导与被领导的关系，这一点有别于人民法院上下级之间的监督与被监督关系。我国人民检察院上下级之间的关系，自建国以后经历了一个变化的过程。建国之初制定的《中央人民政府最高人民检察署试行组织条例》规定，地方各级检察署受最高人民检察署和上级人民检察署的指挥，其工作不受地方其他国家机关的干涉，即在检察机关内部实行的是垂直领导的体制。而后来通过的《各级地方人民检察署组织通则》将这种垂直领导体制改为双重领导体制，即地方各级人民检察署既受上级人民检察署的领导，又受同级人民政府委员会的领导。1954年宪法规定，地方各级人民检察院和专门人民检察院，在上级人民检察院领导下，并且一律在最高人民检察院的统一领导下进行工作，即人民检察院实行垂直领导的体制。1975年宪法由于受文革砸烂公、检、法错误思想的影响，没有规定设立人民检察院。1978年宪法规定，最高人民检察院监督地方各级人民检察院的工作，上级人民检察院监督下级人民检察院的工作；地方各级人民检察院对本级人民代表大会负责并报告工作。这实际是将人民检察院上下级之间的关系改为监督与被监督的关系。1982年宪法加强法律监督职能，实现检察体制一体化的需要，将人民检察院上下级之间的关系改为领导与被领导的关系。根据本条的规定，最高人民检察院领导地方各级人民检察院和专门人民检察院的工作，上级人民检察院领导下级人民检察院的工作。人民检察院上下级之间这种领导与被领导关系的主要体现是：最高人民检察院和省级人民检察院的检察长有权向本级人民代表大会常务委员会提请任免和撤换下级人民检察院的检察院长；下级人民检察院在办理重大案件时，要接受上级人民检察院的指示和领导等。实践证明，人民检察院上下级之间的这一领导体制，有利于强化上级检察机关对下级检察机关的业务领导和干部的考核管理，加强法律监督职能，维护国家法制的统一。

 

第一百三十三条  最高人民检察院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责。地方各级人民检察院对产生它的国家权力机关和上级人民检察院负责。

【释义】  本条是关于人民检察院与权力机关关系的规定。

人民检察院实行双重领导的体制，即，一方面，下级人民检察院要接受上级人民检察院和最高人民检察院的领导；另一方面，各级人民检察院又要对产生它的国家权力机关负责并报告工作，接受国家权力机关的监督。关于人民检察院对产生它的国家权力机关负责，可参见本法第一百二十八条的解释。

 

第一百三十四条  各民族公民都有用本民族语言文字进行诉讼的权利。人民法院和人民检察院对于不通晓当地通用的语言文字的诉讼参与人，应当为他们翻译。

在少数民族聚居或者多民族共同居住的地区，应当用当地通用的语言进行审理；起诉书、判决书、布告和其他文书应当根据实际需要使用当地通用的一种或者几种文字。

【释义】  本条是关于少数民族有使用本民族语言文字进行诉讼的权利的规定。

宪法总纲规定，各民族都有使用和发展自己的语言文字的自由。使用本民族语言进行诉讼活动，是少数民族公民这一自由权利的体现，是诉讼参与人的一项重要诉讼权利。

根据本条的规定，少数民族有使用本民族的语言文字进行诉讼的权利，包括以下内容：（1）不仅人民法院应当对不通晓当地通用的语言文字的诉讼参与人提供翻译，人民检察院也应当如此；（2）不仅诉讼当事人享有提供翻译的权利，诉讼参与人中的其他人，包括被害人、诉讼代理人、辩护人、证人、鉴定人等也享有提供翻译的权利；（3）人民检察院的起诉书、人民法院的判决书、布告和其他文书，都应当根据实际需要使用当地通用的一种或者几种文字。对于少数民族公民有用本民族语言文字进行诉讼的权利，刑事诉讼法、民事诉讼法和行政诉讼法等法律都作出了进一步规定。

 

第一百三十五条  人民法院、人民检察院和公安机关办理刑事案件，应当分工负责，互相配合，互相制约，以保证准确有效地执行法律。

【释义】  本条是关于公、检、法三机关在办案过程中相互关系原则的规定。

人民法院、人民检察院和公安机关都是国家的执法机关。它们在办理案件过程中的分工负责是指：除人民检察院自行侦查的案件外，公安机关负责对案件的侦查、拘留和预审；人民检察院负责批准逮捕、审查起诉和出庭支持公诉；人民法院负责对案件的审理和判决。

人民法院、人民检察院和公安机关之间的互相配合和制约是：（1）公安机关在侦查过程中，需要逮捕犯罪嫌疑人时，需要经过人民检察院的批准；人民检察院对公安机关侦查终结的案件，有权进行审查并作出是否起诉的决定；人民检察院有权对公安机关的侦查活动是否合法进行监督。（2）公安机关对于人民检察院的决定如有不同意见，可以要求人民检察院复议；如果意见不被采纳，可以提请上级人民检察院复核。（3）人民法院对于人民检察院起诉的案件认为事实不清、证据不足，可以退回人民检察院补充侦查；如果发现有违法情况，应当通知人民检察院纠正。（4）人民检察院对人民法院的判决和审判活动是否合法进行监督，如果发现审判活动有违法情况，应当向人民法院提出纠正意见；如果发现人民法院的一审判决和裁定确有错误，应当向上一级人民法院提出抗诉，上级人民检察院如果认为下级人民检察院抗诉不当，有权裁定驳回抗诉。

 

第四章 国旗、国徽、首都

 

第一百三十六条  中华人民共和国国旗是五星红旗。

【释义】  本条是关于国旗的规定。

一、国旗的性质

国旗是国家的象征和标志，代表着国家的主权和民族尊严，是国家的历史传统和民族精神的体现。在世界各国国旗的颜色中，红色、黄色、蓝色、绿色、黑色和白色使用较多，在国旗图案中，用得较多的则是太阳、月亮和星星。国旗的图案、色彩、象征意义和使用方法一般都由宪法或者法律专门规定。

二、国旗的含义

我国的国旗为五星红旗，是在１９４９年９月召开的中国人民政治协商会议第一届全体会议上正式确定的。当时表述为“红地五星旗”，１９５４年宪法正式以“五星红旗”表述，并明确它是中华人民共和国国旗，以后的三部宪法都作了同样的规定。

１９４９年７月，中国人民政治协商会议筹备会负责拟定国旗图案（包括国徽图案、国歌词曲）的第六小组，以筹备会名义公开征求国旗图案。当时提出的征集图案的要求是：（１）中国特征（如地理、历史、民族、文化等）；（２）政权特征（工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政）；（３）形式为长方形，长宽为三与二之比，以庄严简洁为主；（４）色彩以红色为主，可用其他配色。随后在不到１个月的时间里，政协筹备会就收到了应征的国旗图案３０１２幅。经评选委员会反复比较，最后选定五星红旗图案。同年９月２７日，中国人民政治协商会议第一届全体会议经过投票，通过了《关于中华人民共和国的国都、纪年、国歌、国旗的决议》，其中第四项规定：中华人民共和国的国旗为红地五星旗，象征中国革命人民大团结。

根据１９４９年９月２８日中国人民政治协商会议第一届全体会议主席团公布的《国旗制法说明》，“国旗的形状、颜色两面相同，旗上五星两面相对。”以旗杆在左的一面为例，国旗的具体颜色与图案是“旗面为红色，长方形，其长与高为三与二之比，旗面左上方缀黄色五角星五颗。一星较大，其外接圆直径为旗高十分之三，居左；四星较小，其外接圆直径为旗高十分之一，环拱于大星之右。四颗小五角星均各有一个角尖正对大五角星的中心点。旗杆套为白色。”

１９４９年１１月１５日《人民日报》以“新华社答读者问”的形式，说明了国旗旗面的颜色及图案的含义。国旗旗面的红色象征革命。旗上的五颗五角星及其相互关系象征共产党领导下的革命人民大团结。星用黄色是为着在红地上显出光明，黄色较白色明亮美丽，四颗小五角星各有一角尖正对着大星的中心点，这是表示围绕着一个中心而团结，在形式上也显得紧凑美观。国旗的旗杆套用白色是为了与旗面的红色相区别。旗面的长和高是固定的三与二之比，而旗杆套的宽窄却是根据需要来决定的，为了避免影响旗面的式样，必须使旗杆套的颜色区别于旗面的颜色。

三、国旗的使用

１９９０年全国人大常委会审议通过了《中华人民共和国国旗法》，对国旗的使用作出了规定。包括：（１）下列场所或机构所在地，应当每日升挂国旗。北京天安门广场、新华门；全国人大常委会，国务院，中央军事委员会，最高人民法院，最人民检察院；中国人民政治协商会议全国委员会；外交部；出境入境的机场、港口、火车站和其他边境口岸，边防哨所。（２）国务院各部门，地方各级人大常委会、人民政府、人民法院、人民检察院，中国人民政治协商会议地方各级委员会，应当在工作日升挂国旗。全日制学校，除寒假、暑假和星期日外，应当每日升挂国旗。（３）国庆节、国际劳动节、元旦和春节，各级国家机关和各人民团体应当升挂国旗；企业事业组织，村民委员会、居民委员会，城镇居民院（楼）以及广场、公园等公共活动场所，有条件的可以升挂国旗。不以春节为传统节日的少数民族地区，春节是否升挂国旗，由民族自治地方的自治机关规定。民族自治地方在民族自治地方成立纪念日和主要传统民族节日，可以升挂国旗。（４）举行重大庆祝、纪念活动，大型文化、体育活动，大型展览会，可以升挂国旗等。此外还对国旗的升挂方式作出了具体规定。

 

第一百三十七条  中华人民共和国国徽，中间是五星照耀下的天安门，周围是谷穗和齿轮。

【释义】  本条是关于国徽的规定。

一、国徽的性质

国徽是国家特有的标志和象征，以特定的图案形式来表现，代表着国家的主权和民族的尊严。世界各国都有自己的国徽，形状、图案各不相同。从形状上说，有的呈圆形，有的呈椭圆形，还有的呈盾形。从国徽的图案及其表达的含义来说，有的是本国重要历史事件的剪影和记录；有的反映了本国的地理面貌、自然资源和环境；有的反映了本国的政体、信仰和政治理想；有的表达了民族的自由、解放和独立等。

二、国徽的含义

我国的国徽呈圆形，内容为国旗、天安门、齿轮和麦稻穗。中心部分是红地上的金色天安门城楼。城楼正中上方是一颗大的金色五角星；大星下边，以半弧形形状环拱四颗小的金色五角星。在国徽的四周，是由两把金色谷穗组成的正圆形的环。在麦稻杆的交叉点上，是一个圆形齿轮。齿轮的中心交结着红色绶带。绶带向左右绾住麦稻而下垂，把齿轮分成了上下两部分。国徽中以天安门作图案，表明中国人民从１９１９年“五四”运动以来进行的新民主主义革命斗争的胜利和中华人民共和国的诞生。天安门广场是我国“五四”运动的发源地，又是新中国成立时盛大集会时的场所。我国的新民主主义革命正是从“五四”运动开始到１９４９年建立人民共和国的。所以天安门图案表现了我国各族人民的革命传统和民族精神；国徽中用齿轮和谷穗环绕周围，表明我国的国家性质是工人阶级领导的以工农联盟为基础的人民民主国家；国徽中的五个五角星取自国旗中的五星，象征着中国共产党领导下的人民大团结。因此，国徽象征中国人民自“五四”运动以来的新民主主义革命斗争和工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的新中国的诞生。

三、国徽的使用

１９９１年全国人大常委会审议通过了《中华人民共和国国徽法》，对国徽的使用作了具体规定。主要是两方面：一是对应当悬挂国徽的机构和场所作了规定：机构包括：县级以上各级人民代表大会常务委员会；县级以上各级人民政府；中央军事委员会；各级人民法院和专门人民法院；各级人民检察院和专门人民检察院；外交部；国家驻外使馆、领馆和其他外交代表机构。场所包括：北京天安门城楼，人民大会堂；县级以上各级人民代表大会及其常务委员会会议厅；各级人民法院和专门人民法院的审判庭；出境入境口岸的适当场所。二是对国徽图案的使用作了规定。国家机关的印章应当刻有国徽图案的范围包括：全国人民代表大会常务委员会，国务院，中央军事委员会，最高人民法院，最高人民检察院；全国人民代表大会各专门委员会和全国人民代表大会常务委员会办公厅、工作委员会，国务院各部、各委员会、各直属机构、国务院办公厅以及国务院规定应当使用刻有国徽图案印章的办事机构，中央军事委员会办公厅以及中央军事委员会规定应当使用刻有国徽图案印章的其他机构；县级以上地方各级人民代表大会常务委员会、人民政府、人民法院、人民检察院，专门人民法院，专门人民检察院；国家驻外使馆、领馆和其他外交代表机构。文书、出版物应当印有国徽图案的范围包括：全国人民代表大会常务委员会、中华人民共和国主席和国务院颁发的荣誉证书、任命书、外交文书；中华人民共和国主席、全国人民代表大会常务委员会委员长、国务院总理、中央军事委员会主席、最高人民法院院长和最高人民检察院检察长以职务名义对外使用的信封、信笺、请柬等；全国人民代表大会常务委员会公报、国务院公报、最高人民法院公报和最高人民检察院公报的封面；国家出版的法律、法规正式版本的封面。国徽及其图案不得用于：商标、广告；日常生活的陈设布置；私人庆吊活动；国务院办公厅规定不得使用国徽及其图案的其他场合。

与国旗、国徽相联系的还有国歌。国歌是代表国家的歌曲。现在世界各国一般都有国歌，在举行隆重集会、庆典以及国际交往等仪式时，通常演奏或演唱国歌，以抒发爱国之情。１９４９年９月，中国人民政治协商会议第一届全体会议通过决议确定：“在中华人民共和国的国歌未正式制定前，以《义勇军进行曲》为国歌。”

１９７８年第五届全国人大第一次会议在修改颁布宪法的同时，通过了改正国歌歌词的决议。更改国歌歌词，各方面一直有不同意见。１９８２年１２月五届全国人大五次会议根据许多代表和各界人士的意见，决议撤销１９７８年全国人大通过的修改中华人民共和国国歌的决定，恢复原来的国歌词，恢复《义勇军进行曲》为中华人民共和国国歌。

 

第一百三十八条  中华人民共和国首都是北京。

【释义】  本条是关于首都的规定。

首都也称国都、首府，我国古代还称京城、京师。现代各国都明确规定自己的首都所在地，并且一般只有一个，通常是一国的政治中心，国家最高领导机关的所在地，外国驻该国的大使馆所在地。

我国首都是北京。１９４９年９月２７日中国人民政治协商会议第一届全体会议确定，中华人民共和国国都定于北平。自即日起，改名北平为北京。１９５４年宪法继续确认了这个决议，但将“国都”改称为“首都”，后来三部宪法也作了相同的规定。

１９４９年１月，北京和平解放。同年３月２５日，中共中央和中国人民解放军总部从西柏坡迁到北京。在中国人民政治协商会议将北京定为首都后，北京从此成为新中国的政治中心。它是中国共产党中央委员会、全国人大常委会、国务院、中央军事委员会、中国人民政治协商会议全国委员会等党和国家领导机关的所在地，这里也云集了世界各国驻中国的大使馆。

 

中华人民共和国宪法

 

目   录

序  言

第一章  总    纲

第二章  公民的基本权利和义务

第三章  国家机构

  第一节  全国人民代表大会

  第二节  中华人民共和国主席

  第三节  国务院

  第四节  中央军事委员会

  第五节  地方各级人民代表大会和地方各级人民政府

  第六节  民族自治地方的自治机关

  第七节  人民法院和人民检察院

第四章  国旗、国徽、首都

 

序    言

中国是世界上历史最悠久的国家之一。中国各族人民共同创造了光辉灿烂的文化，具有光荣的革命传统。

1840年以后，封建的中国逐渐变成半殖民地、半封建的国家。中国人民为国家独立、民族解放和民主自由进行了前仆后继的英勇奋斗。

20世纪，中国发生了翻天覆地的伟大历史变革。

1911年孙中山先生领导的辛亥革命，废除了封建帝制，创立了中华民国。但是，中国人民反对帝国主义和封建主义的历史任务还没有完成。

1949年，以毛泽东主席为领袖的中国共产党领导中国各族人民，在经历了长期的艰难曲折的武装斗争和其他形式的斗争以后，终于推翻了帝国主义、封建主义和官僚资本主义的统治，取得了新民主主义革命的伟大胜利，建立了中华人民共和国。从此，中国人民掌握了国家的权力，成为国家的主人。

中华人民共和国成立以后，我国社会逐步实现了由新民主主义到社会主义的过渡。生产资料私有制的社会主义改造已经完成，人剥削人的制度已经消灭，社会主义制度已经确立。工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政，实质上即无产阶级专政，得到巩固和发展。中国人民和中国人民解放军战胜了帝国主义、霸权主义的侵略、破坏和武装挑衅，维护了国家的独立和安全，增强了国防。经济建设取得了重大的成就，独立的、比较完整的社会主义工业体系已经基本形成，农业生产显著提高。教育、科学、文化等事业有了很大的发展，社会主义思想教育取得了明显的成效。广大人民的生活有了较大的改善。

中国新民主主义革命的胜利和社会主义事业的成就，是中国共产党领导中国各族人民，在马克思列宁主义、毛泽东思想的指引下，坚持真理，修正错误，战胜许多艰难险阻而取得的。我国将长期处于社会主义初级阶段。国家的根本任务是，沿着建设有中国特色社会主义的道路，集中力量进行社会主义现代化建设。中国各族人民将继续在中国共产党领导下，在马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论指引下，坚持人民民主专政，坚持社会主义道路，坚持改革开放，不断完善社会主义的各项制度，发展社会主义市场经济，发展社会主义民主，健全社会主义法制，自力更生，艰苦奋斗，逐步实现工业、农业、国防和科学技术的现代化，把我国建设成为富强、民主、文明的社会主义国家。

在我国，剥削阶级作为阶级已经消灭，但是阶级斗争还将在一定范围内长期存在。中国人民对敌视和破坏我国社会主义制度的国内外的敌对势力和敌对分子，必须进行斗争。

台湾是中华人民共和国的神圣领土的一部分。完成统一祖国的大业是包括台湾同胞在内的全中国人民的神圣职责。

社会主义的建设事业必须依靠工人、农民和知识分子，团结一切可以团结的力量。在长期的革命和建设过程中，已经结成由中国共产党领导的，有各民主党派和各人民团体参加的，包括全体社会主义劳动者、拥护社会主义的爱国者和拥护祖国统一的爱国者的广泛的爱国统一战线，这个统一战线将继续巩固和发展。中国人民政治协商会议是有广泛代表性的统一战线组织，过去发挥了重要的历史作用，今后在国家政治生活、社会生活和对外友好活动中，在进行社会主义现代化建设、维护国家的统一和团结的斗争中，将进一步发挥它的重要作用。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展。

中华人民共和国是全国各族人民共同缔造的统一的多民族国家。平等、团结、互助的社会主义民族关系已经确立，并将继续加强。在维护民族团结的斗争中，要反对大民族主义，主要是大汉族主义，也要反对地方民族主义。国家尽一切努力，促进全国各民族的共同繁荣。

中国革命和建设的成就是同世界人民的支持分不开的。中国的前途是同世界的前途紧密地联系在一起的。中国坚持独立自主的对外政策，坚持互相尊重主权和领土完整、互不侵犯、互不干涉内政、平等互利、和平共处的五项原则，发展同各国的外交关系和经济、文化的交流；坚持反对帝国主义、霸权主义、殖民主义，加强同世界各国人民的团结，支持被压迫民族和发展中国家争取和维护民族独立、发展民族经济的正义斗争，为维护世界和平和促进人类进步事业而努力。

本宪法以法律的形式确认了中国各族人民奋斗的成果，规定了国家的根本制度和根本任务，是国家的根本法，具有最高的法律效力。全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。

第一章  总    纲

第一条  中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。

社会主义制度是中华人民共和国的根本制度。禁止任何组织或者个人破坏社会主义制度。

第二条  中华人民共和国的一切权力属于人民。

人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。

人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。

第三条  中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则。

全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。

国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。

中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。

第四条  中华人民共和国各民族一律平等。国家保障各少数民族的合法的权利和利益，维护和发展各民族的平等、团结、互助关系。禁止对任何民族的歧视和压迫，禁止破坏民族团结和制造民族分裂的行为。

国家根据各少数民族的特点和需要，帮助各少数民族地区加速经济和文化的发展。

各少数民族聚居的地方实行区域自治，设立自治机关，行使自治权。各民族自治地方都是中华人民共和国不可分离的部分。

各民族都有使用和发展自己的语言文字的自由，都有保持或者改革自己的风俗习惯的自由。

第五条  中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。

国家维护社会主义法制的统一和尊严。

一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。

一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。

任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。

第六条  中华人民共和国的社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。社会主义公有制消灭人剥削人的制度，实行各尽所能、按劳分配的原则。

国家在社会主义初级阶段，坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，坚持按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度。

第七条  国有经济，即社会主义全民所有制经济，是国民经济中的主导力量。国家保障国有经济的巩固和发展。

第八条  农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。农村中的生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济，是社会主义劳动群众集体所有制经济。参加农村集体经济组织的劳动者，有权在法律规定的范围内经营自留地、自留山、家庭副业和饲养自留畜。

城镇中的手工业、工业、建筑业、运输业、商业、服务业等行业的各种形式的合作经济，都是社会主义劳动群众集体所有制经济。

国家保护城乡集体经济组织的合法的权利和利益，鼓励、指导和帮助集体经济的发展。

第九条  矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。

国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。

第十条  城市的土地属于国家所有。

农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。

国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。

任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。

一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地。

第十一条  在法律规定范围内的个体经济、私营经济等非公有制经济，是社会主义市场经济的重要组成部分。

国家保护个体经济、私营经济的合法的权利和利益。国家对个体经济、私营经济实行引导、监督和管理。

第十二条  社会主义的公共财产神圣不可侵犯。

国家保护社会主义的公共财产。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏国家的和集体的财产。

第十三条  国家保护公民的合法的收入、储蓄、房屋和其他合法财产的所有权。

国家依照法律规定保护公民的私有财产的继承权。

第十四条  国家通过提高劳动者的积极性和技术水平，推广先进的科学技术，完善经济管理体制和企业经营管理制度，实行各种形式的社会主义责任制，改进劳动组织，以不断提高劳动生产率和经济效益，发展社会生产力。

国家厉行节约，反对浪费。

国家合理安排积累和消费，兼顾国家、集体和个人的利益，在发展生产的基础上，逐步改善人民的物质生活和文化生活。

第十五条  国家实行社会主义市场经济。

国家加强经济立法，完善宏观调控。

国家依法禁止任何组织或者个人扰乱社会经济秩序。

第十六条  国有企业在法律规定的范围内有权自主经营。

国有企业依照法律规定，通过职工代表大会和其他形式，实行民主管理。

第十七条  集体经济组织在遵守有关法律的前提下，有独立进行经济活动的自主权。

集体经济组织实行民主管理，依照法律规定选举和罢免管理人员，决定经营管理的重大问题。

第十八条  中华人民共和国允许外国的企业和其他经济组织或者个人依照中华人民共和国法律的规定在中国投资，同中国的企业或者其他经济组织进行各种形式的经济合作。

在中国境内的外国企业和其他外国经济组织以及中外合资经营的企业，都必须遵守中华人民共和国的法律。它们的合法的权利和利益受中华人民共和国法律的保护。

第十九条  国家发展社会主义的教育事业，提高全国人民的科学文化水平。

国家举办各种学校，普及初等义务教育，发展中等教育、职业教育和高等教育，并且发展学前教育。

国家发展各种教育设施，扫除文盲，对工人、农民、国家工作人员和其他劳动者进行政治、文化、科学、技术、业务的教育，鼓励自学成才。

国家鼓励集体经济组织、国家企业事业组织和其他社会力量依照法律规定举办各种教育事业。

国家推广全国通用的普通话。

第二十条  国家发展自然科学和社会科学事业，普及科学和技术知识，奖励科学研究成果和技术发明创造。

第二十一条  国家发展医疗卫生事业，发展现代医药和我国传统医药，鼓励和支持农村集体经济组织、国家企业事业组织和街道组织举办各种医疗卫生设施，开展群众性的卫生活动，保护人民健康。

国家发展体育事业，开展群众性的体育活动，增强人民体质。

第二十二条  国家发展为人民服务、为社会主义服务的文学艺术事业、新闻广播电视事业、出版发行事业、图书馆博物馆文化馆和其他文化事业，开展群众性的文化活动。

国家保护名胜古迹、珍贵文物和其他重要历史文化遗产。

第二十三条  国家培养为社会主义服务的各种专业人才，扩大知识分子的队伍，创造条件，充分发挥他们在社会主义现代化建设中的作用。

第二十四条  国家通过普及理想教育、道德教育、文化教育、纪律和法制教育，通过在城乡不同范围的群众中制定和执行各种守则、公约，加强社会主义精神文明的建设。

国家提倡爱祖国、爱人民、爱劳动、爱科学、爱社会主义的公德，在人民中进行爱国主义、集体主义和国际主义、共产主义的教育，进行辩证唯物主义和历史唯物主义的教育，反对资本主义的、封建主义的和其他的腐朽思想。

第二十五条  国家推行计划生育，使人口的增长同经济和社会发展计划相适应。

第二十六条  国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。

国家组织和鼓励植树造林，保护林木。

第二十七条  一切国家机关实行精简的原则，实行工作责任制，实行工作人员的培训和考核制度，不断提高工作质量和工作效率，反对官僚主义。

一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。

第二十八条  国家维护社会秩序，镇压叛国和其他危害国家安全的犯罪活动，制裁危害社会治安、破坏社会主义经济和其他犯罪的活动，惩办和改造犯罪分子。

第二十九条  中华人民共和国的武装力量属于人民。它的任务是巩固国防，抵抗侵略，保卫祖国，保卫人民的和平劳动，参加国家建设事业，努力为人民服务。

国家加强武装力量的革命化、现代化、正规化的建设，增强国防力量。

第三十条  中华人民共和国的行政区域划分如下：

(一) 全国分为省、自治区、直辖市；

(二) 省、自治区分为自治州、县、自治县、市；

(三) 县、自治县分为乡、民族乡、镇。

直辖市和较大的市分为区、县。自治州分为县、自治县、市。

自治区、自治州、自治县都是民族自治地方。

第三十一条  国家在必要时得设立特别行政区。在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定。

第三十二条  中华人民共和国保护在中国境内的外国人的合法权利和利益，在中国境内的外国人必须遵守中华人民共和国的法律。

中华人民共和国对于因为政治原因要求避难的外国人，可以给予受庇护的权利。

第二章  公民的基本权利和义务

第三十三条  凡具有中华人民共和国国籍的人都是中华人民共和国公民。

中华人民共和国公民在法律面前一律平等。

任何公民享有宪法和法律规定的权利，同时必须履行宪法和法律规定的义务。

第三十四条  中华人民共和国年满18周岁的公民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权；但是依照法律被剥夺政治权利的人除外。

第三十五条  中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由。

第三十六条  中华人民共和国公民有宗教信仰自由。

任何国家机关、社会团体和个人不得强制公民信仰宗教或者不信仰宗教，不得歧视信仰宗教的公民和不信仰宗教的公民。

国家保护正常的宗教活动。任何人不得利用宗教进行破坏社会秩序、损害公民身体健康、妨碍国家教育制度的活动。

宗教团体和宗教事务不受外国势力的支配。

第三十七条  中华人民共和国公民的人身自由不受侵犯。

任何公民，非经人民检察院批准或者决定或者人民法院决定，并由公安机关执行，不受逮捕。

禁止非法拘禁和以其他方法非法剥夺或者限制公民的人身自由，禁止非法搜查公民的身体。

第三十八条  中华人民共和国公民的人格尊严不受侵犯。禁止用任何方法对公民进行侮辱、诽谤和诬告陷害。

第三十九条  中华人民共和国公民的住宅不受侵犯。禁止非法搜查或者非法侵入公民的住宅。

第四十条  中华人民共和国公民的通信自由和通信秘密受法律的保护。除因国家安全或者追查刑事犯罪的需要，由公安机关或者检察机关依照法律规定的程序对通信进行检查外，任何组织或者个人不得以任何理由侵犯公民的通信自由和通信秘密。

第四十一条  中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。

对于公民的申诉、控告或者检举，有关国家机关必须查清事实，负责处理。任何人不得压制和打击报复。

由于国家机关和国家工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有依照法律规定取得赔偿的权利。

第四十二条  中华人民共和国公民有劳动的权利和义务。

国家通过各种途径，创造劳动就业条件，加强劳动保护，改善劳动条件，并在发展生产的基础上，提高劳动报酬和福利待遇。

劳动是一切有劳动能力的公民的光荣职责。国有企业和城乡集体经济组织的劳动者都应当以国家主人翁的态度对待自己的劳动。国家提倡社会主义劳动竞赛，奖励劳动模范和先进工作者。国家提倡公民从事义务劳动。

国家对就业前的公民进行必要的劳动就业训练。

第四十三条  中华人民共和国劳动者有休息的权利。

国家发展劳动者休息和休养的设施，规定职工的工作时间和休假制度。

第四十四条  国家依照法律规定实行企业事业组织的职工和国家机关工作人员的退休制度。退休人员的生活受到国家和社会的保障。

第四十五条  中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。

国家和社会保障残废军人的生活，抚恤烈士家属，优待军人家属。

国家和社会帮助安排盲、聋、哑和其他有残疾的公民的劳动、生活和教育。

第四十六条  中华人民共和国公民有受教育的权利和义务。

国家培养青年、少年、儿童在品德、智力、体质等方面全面发展。

第四十七条  中华人民共和国公民有进行科学研究、文学艺术创作和其他文化活动的自由。国家对于从事教育、科学、技术、文学、艺术和其他文化事业的公民的有益于人民的创造性工作，给以鼓励和帮助。

第四十八条  中华人民共和国妇女在政治的、经济的、文化的、社会的和家庭的生活等各方面享有同男子平等的权利。

国家保护妇女的权利和利益，实行男女同工同酬，培养和选拔妇女干部。

第四十九条  婚姻、家庭、母亲和儿童受国家的保护。

夫妻双方有实行计划生育的义务。

父母有抚养教育未成年子女的义务，成年子女有赡养扶助父母的义务。

禁止破坏婚姻自由，禁止虐待老人、妇女和儿童。

第五十条  中华人民共和国保护华侨的正当的权利和利益，保护归侨和侨眷的合法的权利和利益。

第五十一条  中华人民共和国公民在行使自由和权利的时候，不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利。

第五十二条  中华人民共和国公民有维护国家统一和全国各民族团结的义务。

第五十三条  中华人民共和国公民必须遵守宪法和法律，保守国家秘密，爱护公共财产，遵守劳动纪律，遵守公共秩序，尊重社会公德。

第五十四条  中华人民共和国公民有维护祖国的安全、荣誉和利益的义务，不得有危害祖国的安全、荣誉和利益的行为。

第五十五条  保卫祖国、抵抗侵略是中华人民共和国每一个公民的神圣职责。

依照法律服兵役和参加民兵组织是中华人民共和国公民的光荣义务。

第五十六条  中华人民共和国公民有依照法律纳税的义务。

第三章  国 家 机 构

第一节  全国人民代表大会

第五十七条  中华人民共和国全国人民代表大会是最高国家权力机关。它的常设机关是全国人民代表大会常务委员会。

第五十八条  全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权。

第五十九条  全国人民代表大会由省、自治区、直辖市和军队选出的代表组成。各少数民族都应当有适当名额的代表。

全国人民代表大会代表的选举由全国人民代表大会常务委员会主持。

全国人民代表大会代表名额和代表产生办法由法律规定。

第六十条  全国人民代表大会每届任期5年。

全国人民代表大会任期届满的两个月以前，全国人民代表大会常务委员会必须完成下届全国人民代表大会代表的选举。如果遇到不能进行选举的非常情况，由全国人民代表大会常务委员会以全体组成人员的2/3以上的多数通过，可以推迟选举，延长本届全国人民代表大会的任期。在非常情况结束后1年内，必须完成下届全国人民代表大会代表的选举。

第六十一条  全国人民代表大会会议每年举行1次，由全国人民代表大会常务委员会召集。如果全国人民代表大会常务委员会认为必要，或者有1/5以上的全国人民代表大会代表提议，可以临时召集全国人民代表大会会议。

全国人民代表大会举行会议的时候，选举主席团主持会议。

第六十二条  全国人民代表大会行使下列职权：

(一) 修改宪法；

(二) 监督宪法的实施；

(三) 制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律；

(四) 选举中华人民共和国主席、副主席；

(五) 根据中华人民共和国主席的提名，决定国务院总理的人选；根据国务院总理的提名，决定国务院副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长的人选；

(六) 选举中央军事委员会主席；根据中央军事委员会主席的提名，决定中央军事委员会其他组成人员的人选；

(七) 选举最高人民法院院长；

(八) 选举最高人民检察院检察长；

(九) 审查和批准国民经济和社会发展计划和计划执行情况的报告；

(十) 审查和批准国家的预算和预算执行情况的报告；

(十一) 改变或者撤销全国人民代表大会常务委员会不适当的决定；

(十二) 批准省、自治区和直辖市的建置；

(十三) 决定特别行政区的设立及其制度；

(十四) 决定战争和和平的问题；

(十五) 应当由最高国家权力机关行使的其他职权。

第六十三条  全国人民代表大会有权罢免下列人员：

(一) 中华人民共和国主席、副主席；

(二) 国务院总理、副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长；

(三) 中央军事委员会主席和中央军事委员会其他组成人员；

(四) 最高人民法院院长；

(五) 最高人民检察院检察长。

第六十四条  宪法的修改，由全国人民代表大会常务委员会或者1/5以上的全国人民代表大会代表提议，并由全国人民代表大会以全体代表的2/3以上的多数通过。

法律和其他议案由全国人民代表大会以全体代表的过半数通过。

第六十五条  全国人民代表大会常务委员会由下列人员组成：

委员长，

副委员长若干人，

秘书长，

委员若干人。

全国人民代表大会常务委员会组成人员中，应当有适当名额的少数民族代表。

全国人民代表大会选举并有权罢免全国人民代表大会常务委员会的组成人员。

全国人民代表大会常务委员会的组成人员不得担任国家行政机关、审判机关和检察机关的职务。

第六十六条  全国人民代表大会常务委员会每届任期同全国人民代表大会每届任期相同，它行使职权到下届全国人民代表大会选出新的常务委员会为止。

委员长、副委员长连续任职不得超过两届。

第六十七条  全国人民代表大会常务委员会行使下列职权：

(一) 解释宪法，监督宪法的实施；

(二) 制定和修改除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律；

(三) 在全国人民代表大会闭会期间，对全国人民代表大会制定的法律进行部分补充和修改，但是不得同该法律的基本原则相抵触；

(四) 解释法律；

(五) 在全国人民代表大会闭会期间，审查和批准国民经济和社会发展计划、国家预算在执行过程中所必须作的部分调整方案；

(六) 监督国务院、中央军事委员会、最高人民法院和最高人民检察院的工作；

(七) 撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令；

(八) 撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议；

(九) 在全国人民代表大会闭会期间，根据国务院总理的提名，决定部长、委员会主任、审计长、秘书长的人选；

(十) 在全国人民代表大会闭会期间，根据中央军事委员会主席的提名，决定中央军事委员会其他组成人员的人选；

(十一) 根据最高人民法院院长的提请，任免最高人民法院副院长、审判员、审判委员会委员和军事法院院长；

(十二) 根据最高人民检察院检察长的提请，任免最高人民检察院副检察长、检察员、检察委员会委员和军事检察院检察长，并且批准省、自治区、直辖市的人民检察院检察长的任免；

(十三) 决定驻外全权代表的任免；

(十四) 决定同外国缔结的条约和重要协定的批准和废除；

(十五) 规定军人和外交人员的衔级制度和其他专门衔级制度；

(十六) 规定和决定授予国家的勋章和荣誉称号；

(十七) 决定特赦；

(十八) 在全国人民代表大会闭会期间，如果遇到国家遭受武装侵犯或者必须履行国际间共同防止侵略的条约的情况，决定战争状态的宣布；

(十九) 决定全国总动员或者局部动员；

(二十) 决定全国或者个别省、自治区、直辖市的戒严；

(二十一) 全国人民代表大会授予的其他职权。

第六十八条  全国人民代表大会常务委员会委员长主持全国人民代表大会常务委员会的工作，召集全国人民代表大会常务委员会会议。副委员长、秘书长协助委员长工作。

委员长、副委员长、秘书长组成委员长会议，处理全国人民代表大会常务委员会的重要日常工作。

第六十九条  全国人民代表大会常务委员会对全国人民代表大会负责并报告工作。

第七十条  全国人民代表大会设立民族委员会、法律委员会、财政经济委员会、教育科学文化卫生委员会、外事委员会、华侨委员会和其他需要设立的专门委员会。在全国人民代表大会闭会期间，各专门委员会受全国人民代表大会常务委员会的领导。

各专门委员会在全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会领导下，研究、审议和拟订有关议案。

第七十一条  全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会认为必要的时候，可以组织关于特定问题的调查委员会，并且根据调查委员会的报告，作出相应的决议。

调查委员会进行调查的时候，一切有关的国家机关、社会团体和公民都有义务向它提供必要的材料。

第七十二条  全国人民代表大会代表和全国人民代表大会常务委员会组成人员，有权依照法律规定的程序分别提出属于全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会职权范围内的议案。

第七十三条  全国人民代表大会代表在全国人民代表大会开会期间，全国人民代表大会常务委员会组成人员在常务委员会开会期间，有权依照法律规定的程序提出对国务院或者国务院各部、各委员会的质询案。受质询的机关必须负责答复。

第七十四条  全国人民代表大会代表，非经全国人民代表大会会议主席团许可，在全国人民代表大会闭会期间非经全国人民代表大会常务委员会许可，不受逮捕或者刑事审判。

第七十五条  全国人民代表大会代表在全国人民代表大会各种会议上的发言和表决，不受法律追究。

第七十六条  全国人民代表大会代表必须模范地遵守宪法和法律，保守国家秘密，并且在自己参加的生产、工作和社会活动中，协助宪法和法律的实施。

全国人民代表大会代表应当同原选举单位和人民保持密切的联系，听取和反映人民的意见和要求，努力为人民服务。

第七十七条  全国人民代表大会代表受原选举单位的监督。原选举单位有权依照法律规定的程序罢免本单位选出的代表。

第七十八条  全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会的组织和工作程序由法律规定。

第二节  中华人民共和国主席

第七十九条  中华人民共和国主席、副主席由全国人民代表大会选举。

有选举权和被选举权的年满45周岁的中华人民共和国公民可以被选为中华人民共和国主席、副主席。

中华人民共和国主席、副主席每届任期同全国人民代表大会每届任期相同，连续任职不得超过两届。

第八十条  中华人民共和国主席根据全国人民代表大会的决定和全国人民代表大会常务委员会的决定，公布法律，任免国务院总理、副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长，授予国家的勋章和荣誉称号，发布特赦令，发布戒严令，宣布战争状态，发布动员令。

第八十一条  中华人民共和国主席代表中华人民共和国，接受外国使节；根据全国人民代表大会常务委员会的决定，派遣和召回驻外全权代表，批准和废除同外国缔结的条约和重要协定。

第八十二条  中华人民共和国副主席协助主席工作。

中华人民共和国副主席受主席的委托，可以代行主席的部分职权。

第八十三条  中华人民共和国主席、副主席行使职权到下届全国人民代表大会选出的主席、副主席就职为止。

第八十四条  中华人民共和国主席缺位的时候，由副主席继任主席的职位。

中华人民共和国副主席缺位的时候，由全国人民代表大会补选。

中华人民共和国主席、副主席都缺位的时候，由全国人民代表大会补选；在补选以前，由全国人民代表大会常务委员会委员长暂时代理主席职位。

第三节  国务院

第八十五条  中华人民共和国国务院，即中央人民政府，是最高国家权力机关的执行机关，是最高国家行政机关。

第八十六条  国务院由下列人员组成：

总理，

副总理若干人，

国务委员若干人，

各部部长，

各委员会主任，

审计长，

秘书长。

国务院实行总理负责制。各部、各委员会实行部长、主任负责制。

国务院的组织由法律规定。

第八十七条  国务院每届任期同全国人民代表大会每届任期相同。

总理、副总理、国务委员连续任职不得超过两届。

第八十八条  总理领导国务院的工作。副总理、国务委员协助总理工作。

总理、副总理、国务委员、秘书长组成国务院常务会议。

总理召集和主持国务院常务会议和国务院全体会议。

第八十九条  国务院行使下列职权：

(一) 根据宪法和法律，规定行政措施，制定行政法规，发布决定和命令；

(二) 向全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会提出议案；

(三) 规定各部和各委员会的任务和职责，统一领导各部和各委员会的工作，并且领导不属于各部和各委员会的全国性的行政工作；

(四) 统一领导全国地方各级国家行政机关的工作，规定中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关的职权的具体划分；

(五) 编制和执行国民经济和社会发展计划和国家预算；

(六) 领导和管理经济工作和城乡建设；

(七) 领导和管理教育、科学、文化、卫生、体育和计划生育工作；

(八) 领导和管理民政、公安、司法行政和监察等工作；

(九) 管理对外事务，同外国缔结条约和协定；

(十) 领导和管理国防建设事业；

(十一) 领导和管理民族事务，保障少数民族的平等权利和民族自治地方的自治权利；

(十二) 保护华侨的正当的权利和利益，保护归侨和侨眷的合法的权利和利益；

(十三) 改变或者撤销各部、各委员会发布的不适当的命令、指示和规章；

(十四) 改变或者撤销地方各级国家行政机关的不适当的决定和命令；

(十五) 批准省、自治区、直辖市的区域划分，批准自治州、县、自治县、市的建置和区域划分；

(十六) 决定省、自治区、直辖市的范围内部分地区的戒严；

(十七) 审定行政机构的编制，依照法律规定任免、培训、考核和奖惩行政人员；

(十八) 全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会授予的其他职权。

第九十条  国务院各部部长、各委员会主任负责本部门的工作；召集和主持部务会议或者委员会会议、委务会议，讨论决定本部门工作的重大问题。

各部、各委员会根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限内，发布命令、指示和规章。

第九十一条  国务院设立审计机关，对国务院各部门和地方各级政府的财政收支，对国家的财政金融机构和企业事业组织的财务收支，进行审计监督。

审计机关在国务院总理领导下，依照法律规定独立行使审计监督权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。

第九十二条  国务院对全国人民代表大会负责并报告工作；在全国人民代表大会闭会期间，对全国人民代表大会常务委员会负责并报告工作。

第四节  中央军事委员会

第九十三条  中华人民共和国中央军事委员会领导全国武装力量。

中央军事委员会由下列人员组成：

主席，

副主席若干人，

委员若干人。

中央军事委员会实行主席负责制。

中央军事委员会每届任期同全国人民代表大会每届任期相同。

第九十四条  中央军事委员会主席对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责。

第五节  地方各级人民代表大会和

        地方各级人民政府          第九十五条  省、直辖市、县、市、市辖区、乡、民族乡、镇设立人民代表大会和人民政府。

地方各级人民代表大会和地方各级人民政府的组织由法律规定。

自治区、自治州、自治县设立自治机关。自治机关的组织和工作根据宪法第三章第五节、第六节规定的基本原则由法律规定。

第九十六条  地方各级人民代表大会是地方国家权力机关。

县级以上的地方各级人民代表大会设立常务委员会。

第九十七条  省、直辖市、设区的市的人民代表大会代表由下一级的人民代表大会选举；县、不设区的市、市辖区、乡、民族乡、镇的人民代表大会代表由选民直接选举。

地方各级人民代表大会代表名额和代表产生办法由法律规定。

第九十八条  省、直辖市、县、市、市辖区的人民代表大会每届任期5年。乡、民族乡、镇的人民代表大会每届任期3年。

第九十九条  地方各级人民代表大会在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规的遵守和执行；依照法律规定的权限，通过和发布决议，审查和决定地方的经济建设、文化建设和公共事业建设的计划。

县级以上的地方各级人民代表大会审查和批准本行政区域内的国民经济和社会发展计划、预算以及它们的执行情况的报告；有权改变或者撤销本级人民代表大会常务委员会不适当的决定。

民族乡的人民代表大会可以依照法律规定的权限采取适合民族特点的具体措施。

第一百条  省、直辖市的人民代表大会和它们的常务委员会，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报全国人民代表大会常务委员会备案。

第一百零一条  地方各级人民代表大会分别选举并且有权罢免本级人民政府的省长和副省长、市长和副市长、县长和副县长、区长和副区长、乡长和副乡长、镇长和副镇长。

县级以上的地方各级人民代表大会选举并且有权罢免本级人民法院院长和本级人民检察院检察长。选出或者罢免人民检察院检察长，须报上级人民检察院检察长提请该级人民代表大会常务委员会批准。

第一百零二条  省、直辖市、设区的市的人民代表大会代表受原选举单位的监督；县、不设区的市、市辖区、乡、民族乡、镇的人民代表大会代表受选民的监督。

地方各级人民代表大会代表的选举单位和选民有权依照法律规定的程序罢免由他们选出的代表。

第一百零三条  县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会由主任、副主任若干人和委员若干人组成，对本级人民代表大会负责并报告工作。

县级以上的地方各级人民代表大会选举并有权罢免本级人民代表大会常务委员会的组成人员。

县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会的组成人员不得担任国家行政机关、审判机关和检察机关的职务。

第一百零四条  县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会讨论、决定本行政区域内各方面工作的重大事项；监督本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作；撤销本级人民政府的不适当的决定和命令；撤销下一级人民代表大会的不适当的决议；依照法律规定的权限决定国家机关工作人员的任免；在本级人民代表大会闭会期间，罢免和补选上一级人民代表大会的个别代表。

第一百零五条  地方各级人民政府是地方各级国家权力机关的执行机关，是地方各级国家行政机关。

地方各级人民政府实行省长、市长、县长、区长、乡长、镇长负责制。

第一百零六条  地方各级人民政府每届任期同本级人民代表大会每届任期相同。

第一百零七条  县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作，发布决定和命令，任免、培训、考核和奖惩行政工作人员。

乡、民族乡、镇的人民政府执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令，管理本行政区域内的行政工作。

省、直辖市的人民政府决定乡、民族乡、镇的建置和区域划分。

第一百零八条  县级以上的地方各级人民政府领导所属各工作部门和下级人民政府的工作，有权改变或者撤销所属各工作部门和下级人民政府的不适当的决定。

第一百零九条  县级以上的地方各级人民政府设立审计机关。地方各级审计机关依照法律规定独立行使审计监督权，对本级人民政府和上一级审计机关负责。

第一百一十条  地方各级人民政府对本级人民代表大会负责并报告工作。县级以上的地方各级人民政府在本级人民代表大会闭会期间，对本级人民代表大会常务委员会负责并报告工作。

地方各级人民政府对上一级国家行政机关负责并报告工作。全国地方各级人民政府都是国务院统一领导下的国家行政机关，都服从国务院。

第一百一十一条  城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。居民委员会、村民委员会的主任、副主任和委员由居民选举。居民委员会、村民委员会同基层政权的相互关系由法律规定。

居民委员会、村民委员会设人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会，办理本居住地区的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，并且向人民政府反映群众的意见、要求和提出建议。

第六节  民族自治地方的自治机关

第一百一十二条  民族自治地方的自治机关是自治区、自治州、自治县的人民代表大会和人民政府。

第一百一十三条  自治区、自治州、自治县的人民代表大会中，除实行区域自治的民族的代表外，其他居住在本行政区域内的民族也应当有适当名额的代表。

自治区、自治州、自治县的人民代表大会常务委员会中应当有实行区域自治的民族的公民担任主任或者副主任。

第一百一十四条  自治区主席、自治州州长、自治县县长由实行区域自治的民族的公民担任。

第一百一十五条  自治区、自治州、自治县的自治机关行使宪法第三章第五节规定的地方国家机关的职权，同时依照宪法、民族区域自治法和其他法律规定的权限行使自治权，根据本地方实际情况贯彻执行国家的法律、政策。

第一百一十六条  民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例。自治区的自治条例和单行条例，报全国人民代表大会常务委员会批准后生效。自治州、自治县的自治条例和单行条例，报省或者自治区的人民代表大会常务委员会批准后生效，并报全国人民代表大会常务委员会备案。

第一百一十七条  民族自治地方的自治机关有管理地方财政的自治权。凡是依照国家财政体制属于民族自治地方的财政收入，都应当由民族自治地方的自治机关自主地安排使用。

第一百一十八条  民族自治地方的自治机关在国家计划的指导下，自主地安排和管理地方性的经济建设事业。

国家在民族自治地方开发资源、建设企业的时候，应当照顾民族自治地方的利益。

第一百一十九条  民族自治地方的自治机关自主地管理本地方的教育、科学、文化、卫生、体育事业，保护和整理民族的文化遗产，发展和繁荣民族文化。

第一百二十条  民族自治地方的自治机关依照国家的军事制度和当地的实际需要，经国务院批准，可以组织本地方维护社会治安的公安部队。

第一百二十一条  民族自治地方的自治机关在执行职务的时候，依照本民族自治地方自治条例的规定，使用当地通用的一种或者几种语言文字。

第一百二十二条  国家从财政、物资、技术等方面帮助各少数民族加速发展经济建设和文化建设事业。

国家帮助民族自治地方从当地民族中大量培养各级干部、各种专业人才和技术工人。

第七节  人民法院和人民检察院

第一百二十三条  中华人民共和国人民法院是国家的审判机关。

第一百二十四条  中华人民共和国设立最高人民法院、地方各级人民法院和军事法院等专门人民法院。

最高人民法院院长每届任期同全国人民代表大会每届任期相同，连续任职不得超过两届。

人民法院的组织由法律规定。

第一百二十五条  人民法院审理案件，除法律规定的特别情况外，一律公开进行。被告人有权获得辩护。

第一百二十六条  人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。

第一百二十七条  最高人民法院是最高审判机关。

最高人民法院监督地方各级人民法院和专门人民法院的审判工作，上级人民法院监督下级人民法院的审判工作。

第一百二十八条  最高人民法院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责。地方各级人民法院对产生它的国家权力机关负责。

第一百二十九条  中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。

第一百三十条  中华人民共和国设立最高人民检察院、地方各级人民检察院和军事检察院等专门人民检察院。

最高人民检察院检察长每届任期同全国人民代表大会每届任期相同，连续任职不得超过两届。

人民检察院的组织由法律规定。

第一百三十一条  人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。

第一百三十二条  最高人民检察院是最高检察机关。

最高人民检察院领导地方各级人民检察院和专门人民检察院的工作，上级人民检察院领导下级人民检察院的工作。

第一百三十三条  最高人民检察院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责。地方各级人民检察院对产生它的国家权力机关和上级人民检察院负责。

第一百三十四条  各民族公民都有用本民族语言文字进行诉讼的权利。人民法院和人民检察院对于不通晓当地通用的语言文字的诉讼参与人，应当为他们翻译。

在少数民族聚居或者多民族共同居住的地区，应当用当地通用的语言进行审理；起诉书、判决书、布告和其他文书应当根据实际需要使用当地通用的一种或者几种文字。

第一百三十五条  人民法院、人民检察院和公安机关办理刑事案件，应当分工负责，互相配合，互相制约，以保证准确有效地执行法律。

第四章  国旗、国徽、首都

第一百三十六条  中华人民共和国国旗是五星红旗。

第一百三十七条  中华人民共和国国徽，中间是五星照耀下的天安门，周围是谷穗和齿轮。

第一百三十八条  中华人民共和国首都是北京。

 

 

 中华人民共和国宪法修正案

（１９８８年４月１２日第七届全国人民代表大会第一次会议通过  １９８８年４月１２日中华人民共和国全国人民代表大会公告第８号公布  自公布之日起施行）

第一条  宪法第十一条增加规定：“国家允许私营经济在法律规定的范围内存在和发展。私营经济是社会主义公有制经济的补充。国家保护私营经济的合法的权利和利益，对私营经济实行引导、监督和管理。”

第二条  宪法第十条第四款“任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地。”修改为：“任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。”

 

中华人民共和国宪法修正案

（１９９３年３月２９日第八届全国人民代表大会第一次会议通过  １９９３年３月２９日中华人民共和国全国人民代表大会公告第８号公布）

第三条  宪法序言第七自然段后两句：“今后国家的根本任务是集中力量进行社会主义现代化建设。中国各族人民将继续在中国共产党领导下，在马克思列宁主义、毛泽东思想指引下，坚持人民民主专政，坚持社会主义道路，不断完善社会主义的各项制度，发展社会主义民主，健全社会主义法制，自力更生，艰苦奋斗，逐步实现工业、农业、国防和科学技术的现代化，把我国建设成为高度文明、高度民主的社会主义国家。”修改为：“我国正处于社会主义初级阶段。国家的根本任务是，根据建设有中国特色社会主义的理论，集中力量进行社会主义现代化建设。中国各族人民将继续在中国共产党领导下，在马克思列宁主义、毛泽东思想指引下，坚持人民民主专政，坚持社会主义道路，坚持改革开放，不断完善社会主义的各项制度，发展社会主义民主，健全社会主义法制，自力更生，艰苦奋斗，逐步实现工业、农业、国防和科学技术的现代化，把我国建设成为富强、民主、文明的社会主义国家。”

第四条  宪法序言第十自然段末尾增加：“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展。”

第五条  宪法第七条：“国营经济是社会主义全民所有制经济，是国民经济中的主导力量。国家保障国营经济的巩固和发展。”修改为：“国有经济，即社会主义全民所有制经济，是国民经济中的主导力量。国家保障国有经济的巩固和发展。”

第六条  宪法第八条第一款：“农村人民公社、农业生产合作社和其他生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济，是社会主义劳动群众集体所有制经济。参加农村集体经济组织的劳动者，有权在法律规定的范围内经营自留地、自留山、家庭副业和饲养自留畜。”修改为：“农村中的家庭联产承包为主的责任制和生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济，是社会主义劳动群众集体所有制经济。参加农村集体经济组织的劳动者，有权在法律规定的范围内经营自留地、自留山、家庭副业和饲养自留畜。”

第七条  宪法第十五条：“国家在社会主义公有制基础上实行计划经济。国家通过经济计划的综合平衡和市场调节的辅助作用，保证国民经济按比例地协调发展。”“禁止任何组织或者个人扰乱社会经济秩序，破坏国家经济计划。”修改为：“国家实行社会主义市场经济。”“国家加强经济立法，完善宏观调控。”“国家依法禁止任何组织或者个人扰乱社会经济秩序。”

第八条  宪法第十六条：“国营企业在服从国家的统一领导和全面完成国家计划的前提下，在法律规定的范围内，有经营管理的自主权。”“国营企业依照法律规定，通过职工代表大会和其他形式，实行民主管理。”修改为：“国有企业在法律规定的范围内有权自主经营。”“国有企业依照法律规定，通过职工代表大会和其他形式，实行民主管理。”

第九条  宪法第十七条：“集体经济组织在接受国家计划指导和遵守有关法律的前提下，有独立进行经济活动的自主权。”“集体经济组织依照法律规定实行民主管理，由它的全体劳动者选举和罢免管理人员，决定经营管理的重大问题。”修改为：“集体经济组织在遵守有关法律的前提下，有独立进行经济活动的自主权。”“集体经济组织实行民主管理，依照法律规定选举和罢免管理人员，决定经营管理的重大问题。”

第十条  宪法第四十二条第三款：“劳动是一切有劳动能力的公民的光荣职责。国营企业和城乡集体经济组织的劳动者都应当以国家主人翁的态度对待自己的劳动。国家提倡社会主义劳动竞赛，奖励劳动模范和先进工作者。国家提倡公民从事义务劳动。”修改为：“劳动是一切有劳动能力的公民的光荣职责。国有企业和城乡集体经济组织的劳动者都应当以国家主人翁的态度对待自己的劳动。国家提倡社会主义劳动竞赛，奖励劳动模范和先进工作者。国家提倡公民从事义务劳动。”

第十一条  宪法第九十八条：“省、直辖市、设区的市的人民代表大会每届任期五年。县、不设区的市、市辖区、乡、民族乡、镇的人民代表大会每届任期三年。”修改为：“省、直辖市、县、市、市辖区的人民代表大会每届任期五年。乡、民族乡、镇的人民代表大会每届任期三年。”

 

中华人民共和国宪法修正案

(1999年3月15日第九届全国人民代表大会第二次会议通过1999年3月15日第九届全国人民代表大会公告公布施行)

第十二条  宪法序言第七自然段：“中国新民主主义革命的胜利和社会主义事业的成就，都是中国共产党领导中国各族人民，在马克思列宁主义、毛泽东思想的指引下，坚持真理，修正错误，战胜许多艰难险阻而取得的。我国正处于社会主义初级阶段。国家的根本任务是，根据建设有中国特色社会主义的理论，集中力量进行社会主义现代化建设。中国各族人民将继续在中国共产党领导下，在马克思列宁主义、毛泽东思想指引下，坚持人民民主专政，坚持社会主义道路，坚持改革开放，不断完善社会主义的各项制度，发展社会主义民主，健全社会主义法制，自力更生，艰苦奋斗，逐步实现工业、农业、国防和科学技术的现代化，把我国建设成为富强、民主、文明的社会主义国家。”修改为：“中国新民主主义革命的胜利和社会主义事业的成就，是中国共产党领导中国各族人民，在马克思列宁主义、毛泽东思想的指引下，坚持真理，修正错误，战胜许多艰难险阻而取得的。我国将长期处于社会主义初级阶段。国家的根本任务是，沿着建设有中国特色社会主义的道路，集中力量进行社会主义现代化建设。中国各族人民将继续在中国共产党领导下，在马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论指引下，坚持人民民主专政，坚持社会主义道路，坚持改革开放，不断完善社会主义的各项制度，发展社会主义市场经济，发展社会主义民主，健全社会主义法制，自力更生，艰苦奋斗，逐步实现工业、农业、国防和科学技术的现代化，把我国建设成为富强、民主、文明的社会主义国家。”

第十三条  宪法第五条增加一款，作为第一款，规定：“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。”

第十四条  宪法第六条：“中华人民共和国的社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。”“社会主义公有制消灭人剥削人的制度，实行各尽所能，按劳分配的原则。”修改为：“中华人民共和国的社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。社会主义公有制消灭人剥削人的制度，实行各尽所能、按劳分配的原则。”“国家在社会主义初级阶段，坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，坚持按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度。”

第十五条  宪法第八条第一款：“农村中的家庭联产承包为主的责任制和生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济，是社会主义劳动群众集体所有制经济。参加农村集体经济组织的劳动者，有权在法律规定的范围内经营自留地、自留山、家庭副业和饲养自留畜。”修改为：“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。农村中的生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济，是社会主义劳动群众集体所有制经济。参加农村集体经济组织的劳动者，有权在法律规定的范围内经营自留地、自留山、家庭副业和饲养自留畜。”

第十六条  宪法第十一条：“在法律规定范围内的城乡劳动者个体经济，是社会主义公有制经济的补充。国家保护个体经济的合法的权利和利益。”“国家通过行政管理，指导、帮助和监督个体经济。”“国家允许私营经济在法律规定的范围内存在和发展。私营经济是社会主义公有制经济的补充。国家保护私营经济的合法的权利和利益，对私营经济实行引导、监督和管理。”修改为：“在法律规定范围内的个体经济、私营经济等非公有制经济，是社会主义市场经济的重要组成部分。”“国家保护个体经济、私营经济的合法的权利和利益。国家对个体经济、私营经济实行引导、监督和管理。”

第十七条  宪法第二十八条：“国家维护社会秩序，镇压叛国和其他反革命的活动，制裁危害社会治安、破坏社会主义经济和其他犯罪的活动，惩办和改造犯罪分子。”修改为：“国家维护社会秩序，镇压叛国和其他危害国家安全的犯罪活动，制裁危害社会治安、破坏社会主义经济和其他犯罪的活动，惩办和改造犯罪分子。”

 

关于中华人民共和国宪法修改草案的报告

 

主席团、各位代表：

我受叶剑英主任委员的委托，代表宪法修改委员会，作关于宪法修改草案的报告。

现行宪法是１９７８年３月第五届全国人民代表大会第一次会议通过的。从那时以来的几年，正是我们国家处在历史性转变的重要时期。１９７８年１２月中国共产党十一届三中全会以后，党和国家领导全国人民全面清理“文化大革命”的错误，深入总结建国以来的历史经验，恢复并根据新情况制订一系列正确的方针和政策，使国家的政治生活、经济生活和文化生活发生了巨大的变化。现行宪法在许多方面已经同现实的情况和国家生活的需要不相适应，有必要对它进行全面的修改。中国共产党去年召开的十一届六中全会通过的《关于建国以来党的若干历史问题的决议》和今年召开的第十二次全国代表大会的文件，得到全国人民的拥护，为宪法修改提供了重要的依据。

这次宪法的修改、讨论工作前后进行了两年之久，是做得相当认真、慎重和周到的。１９８０年９月１０日，第五届全国人民代表大会第三次会议接受中共中央的建议，决定成立宪法修改委员会，主持修改现行宪法。宪法修改委员会和它的秘书处成立以后，经过广泛征集和认真研究各地方、各部门、各方面的意见，于今年２月提出《中华人民共和国宪法修改草案》讨论稿。宪法修改委员会第二次会议，用九天的时间对那个讨论稿进行了讨论和修改。全国人大常委会委员、全国政协常委会部分委员、各民主党派和人民团体领导人，中共中央各部门、国务院各部门、人民解放军各领导机关以及各省、自治区、直辖市的负责人，也都提出了修改意见。４月，宪法修改委员会第三次会议又进行了九天的讨论并通过了宪法修改草案，由全国人大常务委员会公布，交付全国各族人民讨论。

这次全民讨论的规模之大、参加人数之多、影响之广，足以表明全国工人、农民、知识分子和其他各界人士管理国家事务的政治热情的高涨。通过全民讨论，发扬民主，使宪法的修改更好地集中了群众的智慧。这次全民讨论，实际上也是一次全国范围的群众性的法制教育，增强了干部和群众遵守宪法和维护宪法尊严的自觉性。讨论中普遍认为，这个宪法修改草案科学地总结了我国社会主义发展的历史经验，反映了全国各族人民的共同意志和根本利益，是合乎国情，适应社会主义现代化建设的需要的。全民讨论中也提出了大量的各种类型的意见和建议。宪法修改委员会秘书处根据这些意见和建议，对草案又进行了一次修改。许多重要的合理的意见都得到采纳，原来草案的基本内容没有变动，具体规定作了许多补充和修改，总共有近百处，纯属文字的改动还没有计算在内。还有一些意见，虽然是好的，但实施的条件不具备、经验不够成熟，或者宜于写在其他法律和文件中，不需要写进国家的根本大法，因而没有写上。这个草案，经宪法修改委员会第四次会议历时五天逐条讨论，又作了一些修改，于１１月２３日在宪法修改委员会第五次会议上通过，现在提交全国人民代表大会审议。

这次修改宪法是按照什么指导思想进行的呢？

宪法修改草案的总的指导思想是四项基本原则，这就是坚持社会主义道路，坚持人民民主专政，坚持中国共产党的领导，坚持马克思列宁主义、毛泽东思想。这四项基本原则是全国各族人民团结前进的共同的政治基础，也是社会主义现代化建设顺利进行的根本保证。

宪法修改草案的《序言》回顾了一百多年来中国革命的历史。《序言》指出，20世纪中国发生了翻天覆地的伟大历史变革，其中有四件最重大的历史事件。除了１９１１年的辛亥革命是孙中山先生领导的以外，其他三件都是以毛泽东主席为领袖的中国共产党领导全国人民进行的。这三件大事是：推翻帝国主义、封建主义和官僚资本主义的统治，建立了中华人民共和国；消灭延续几千年的剥削制度，建立了社会主义制度；基本上形成独立的、比较完整的工业体系，发展了社会主义的经济、政治和文化。辛亥革命有重大的历史意义，但那次革命没有完成中国的民族民主革命任务。以后的三件大事，使中国人民的命运，使中国社会和国家的状况，发生了根本的变化。从这些伟大的历史变革中，中国人民得出的最基本的结论是：没有中国共产党就没有新中国，只有社会主义才能救中国。四项基本原则既反映了不以人们的意志为转移的历史发展规律，又是中国亿万人民在长期斗争中作出的决定性选择。

在中国确立社会主义制度以后，历史进入新的发展时期。新时期的基本特点是，剥削阶级作为阶级整体已经消灭，阶级斗争不再是社会的主要矛盾。国家工作的重点和方针，必须适应这个基本特点作出重大的改变。在新的历史条件下坚持四项基本原则，必须把马克思主义的普遍真理同中国社会主义建设的具体实践结合起来，走出一条具有中国特色的社会主义建设的道路。从五十年代中期开始，我们寻找这条正确道路，既取得了重大的成就，也犯过许多错误。“文化大革命”的发动和延续，是极严重的错误。我们犯错误，当然不是由于坚持了四项基本原则，而是由于没有正确地执行这些原则。至于“文化大革命”中林彪、江青反革命集团的破坏，那完全是打着这些原则的旗号，根本背叛这些原则。粉碎林彪、江青反革命集团和纠正“文化大革命”的错误，都是四项基本原则的胜利。现在，我们完成了指导思想上的拨乱反正，确立了全面开创社会主义现代化建设新局面的正确纲领。这对于我们国家的兴旺发达，具有非常重大和深远的意义。实现这一历史性转变的过程，就是恢复四项基本原则的本来面目，坚持和发展四项基本原则的过程。四项基本原则在新的历史时期得到了极大的充实，具有更加丰富和新鲜的内容。

拨乱反正的一项重大战略方针，就是把国家的工作重点坚决转移到社会主义现代化经济建设上来。一切工作都要围绕这个重点，为这个重点服务。国家的巩固强盛，社会的安定繁荣，人民物质文化生活的改善提高，最终都取决于生产的发展，取决于现代化建设的成功。今后必须坚定不移地贯彻执行这个战略方针，除非敌人大规模入侵；即使那时，也必须进行为战争所需要和实际可能的经济建设。把这个方针记载在宪法中，是十分必要的。在强调以经济建设作为工作重点的同时，还必须充分重视社会主义精神文明的建设，充分重视发展社会主义民主。宪法修改草案的《序言》明确规定，“今后国家的根本任务是集中力量进行社会主义现代化建设”，“逐步实现工业、农业、国防和科学技术的现代化，把我国建设成为高度文明、高度民主的社会主义国家”。全国各族人民一定要齐心协力为实现这个伟大任务而奋斗！

中华人民共和国的第一部宪法，即１９５４年宪法，是一部很好的宪法。但是，那时我国还刚刚开始社会主义改造和社会主义建设。现在我们国家和社会的情况已经有了很大变化，１９５４年宪法当然不能完全适用于现在。这个宪法修改草案继承和发展了１９５４年宪法的基本原则，充分注意总结我国社会主义发展的丰富经验，也注意吸取国际的经验；既考虑到当前的现实，又考虑到发展的前景。因此，我们这次代表大会一定能够制定出一部有中国特色的、适应新的历史时期社会主义现代化建设需要的、长期稳定的新宪法。

现在，我就宪法修改草案的基本内容，联系全民讨论中提出的意见和问题，作一些说明。

一、关于我国的人民民主专政制度

宪法修改草案第一条规定：“中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。”这是关于我们国家性质的规定，是我国的国体。

我国的人民民主专政实质上就是无产阶级专政。宪法修改草案在《序言》里指明了这一点。无产阶级专政在不同国家可以有不同形式，人民民主专政是中国共产党领导人民所创造的适合我国情况和革命传统的一种形式。在１９４９年《共同纲领》中，在１９５４年宪法中，在１９５６年中国共产党第八次全国代表大会的文件中，我们一直把我国的国家政权称为人民民主专政。现在的宪法修改草案仍然这样规定。工人阶级是我国的领导阶级，它在总人口中是少数，但有广大农民作为巩固的同盟者，并且在长期的革命和建设过程中形成了共产党领导的极其广泛的统一战线。我们国家能够在最广大的人民内部实行民主，专政的对象只是极少数人。人民民主专政的提法，确切地表明我国的这种阶级状况和政权的广泛基础，明白地表示出我们国家政权的民主性质。

对于现在的宪法修改草案规定的人民民主专政，不能理解为只是简单地恢复１９５４年宪法的提法和内容。中华人民共和国成立的初期，人民民主专政是同过渡时期的情况和任务相适应的。那个时候，国家政权的主要任务是继续完成新民主主义革命，进而实行对生产资料私有制的社会主义改造，实现由新民主主义向社会主义的过渡。在社会主义制度确立以后，我国人民民主专政的国家政权的任务，主要是保卫社会主义制度，领导和组织社会主义建设。组成这个政权的阶级结构，已经发生了明显的变化。工人阶级队伍进一步壮大，人数增长了许多倍，在国家政治生活中的比重进一步增大。广大农民经过社会主义改造，已经从个体农民变成集体农民。知识分子的人数也增长了许多倍，从总体上说，他们已经成为工人阶级的一部分。剥削阶级已经不再存在，原来这些阶级的成员绝大多数已经改造成为自食其力的劳动者。

在建设社会主义的事业中，工人、农民、知识分子是三支基本的社会力量。宪法修改草案根据全民讨论中提出的意见，在《序言》中概括地加写了：“社会主义的建设事业必须依靠工人、农民和知识分子，团结一切可以团结的力量。”这里，把知识分子同工人、农民并列，是从劳动方式上讲的。那么，为什么草案第一条不提“工人、农民、知识分子联盟”？这是因为，在社会主义制度下，知识分子和工人、农民的差别并不是阶级的差别，就他们对生产资料的占有状况即阶级性质来说，知识分子并不是工人、农民以外的一个阶级。这一条是规定我国的国家性质即国体，是从阶级关系上讲的。“以工农联盟为基础”，这里就包括了广大的知识分子在内。

人民民主专政的国家性质决定，在我国，人民，只有人民，才是国家和社会的主人。宪法修改草案明确规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”这是我国国家制度的核心内容和根本准则。草案并具体规定：“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”十亿人民掌握国家权力，是维护人民的根本利益的可靠保证，也是我们的国家能够经得起各种风险的可靠保证。

宪法修改草案关于公民的基本权利和义务的规定，是《总纲》关于人民民主专政的国家制度和社会主义的社会制度的原则规定的延伸。我们的国家制度和社会制度从法律上和事实上保证我国公民享有广泛的、真实的自由和权利。草案恢复了１９５４年宪法关于公民在法律面前一律平等的规定。我国的法律是工人阶级领导全国人民制定的，是广大人民的意志和利益的集中表现。在这样的法律面前，在它的实施上，所有公民都是平等的，任何公民都不允许有超越宪法和法律的特权。恢复这项规定是十分必要的。这是保证社会主义民主和社会主义法制实施的一条基本原则。选举权和被选举权，是人民行使国家权力的重要标志。在剥削阶级消灭以后，有选举权和被选举权的人数在总人口中的比重日益扩大。据１９８１年全国县级直接选举统计，享有这种权利的人占18周岁以上公民人数的９９９７％，这充分说明了我国社会主义民主的广泛性。根据历史的经验和“文化大革命”的教训，草案关于公民的各项基本权利的规定，不仅恢复了１９５４年宪法的内容，而且规定得更加切实和明确，还增加了新的内容。例如关于公民的人格尊严不受侵犯的条文，是新增加的；关于公民的人身自由，宗教信仰自由，公民住宅不受侵犯，通信自由和通信秘密受法律保护，以及公民对于任何国家机关和国家工作人员有提出批评和建议的权利，对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为有提出申诉、控告或检举的权利，等等，都比过去规定得更加具体。为了保证公民权利的实现和逐步扩大，草案还规定了国家相应的基本政策和措施。

世界上从来不存在什么绝对的、不受任何限制的自由和权利。我们是社会主义国家，国家的、社会的利益同公民个人利益在根本上是一致的。只有广大人民的民主权利和根本利益都得到保障和发展，公民个人的自由和权利才有可能得到切实保障和充分实现。因此宪法修改草案规定：“中华人民共和国公民在行使自由和权利的时候，不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利。”

宪法修改草案规定：“任何公民享有宪法和法律规定的权利，同时必须履行宪法和法律规定的义务。”根据这个基本原则，草案规定了公民对于国家和社会应尽的各项义务。大家都遵守和履行公民的这些基本义务，才能保障大家都享受宪法规定的公民权利。

人民民主专政，除了在人民内部实行民主的一面，还有全体人民对于人民的敌人实行专政的一面。在剥削制度和剥削阶级消灭以后，专政的对象已经不是完整的反动阶级，人数也大为减少。但是，由于国内的因素和国际的影响，阶级斗争还将在一定范围内长期存在，并且在某种条件下还有可能激化。我国人民对于敌视和破坏我国社会主义制度的国内外敌对势力和敌对分子，还必须进行斗争。因此，国家的专政职能还不能取消。依照宪法和法律，镇压叛国和其他反革命的活动，打击经济领域和其他领域的蓄意破坏和推翻社会主义制度的严重犯罪分子，都属于国家的专政职能。坚持这种专政的职能，是顺利进行社会主义现代化建设的保障，也是保卫和发展社会主义民主所必需的。

二、关于我国的社会主义经济制度

宪法修改草案正确地反映了社会主义经济制度在我国已经确立起来和正在发展壮大的事实，肯定了生产资料的社会主义公有制是我国社会主义经济制度的基础。

我国的社会主义公有制有全民所有制和劳动群众集体所有制这两种形式。宪法修改草案规定：“国营经济是社会主义全民所有制经济，是国民经济中的主导力量。”这是保证劳动群众集体所有制经济沿着社会主义方向前进，保证个体经济为社会主义服务，保证整个国民经济的发展符合于劳动人民的整体利益和长远利益的决定性条件。草案规定，在自然资源中，矿藏、水流完全属于国家所有；森林、山岭、草原、荒地、滩涂等除由法律规定属于集体所有的以外，都属于国家所有。国家所有的某些资源，经国家允许，还可以划出一定范围由集体经济组织以至个人使用。

劳动群众集体所有制是我国农村的主要经济形式，它适合于我国现阶段农业生产力的状况。在农村，除了人民公社的形式以外，还存在和发展着农业生产合作社和其他生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济。在城镇，也不能由国营经济包办一切，无论是在商业和服务业中，还是在手工业、工业、建筑业和运输业等行业中，都有相当的部分适合于发展集体所有制的合作经济。宪法修改草案规定：“国家保护城乡集体经济组织的合法的权利和利益，鼓励、指导和帮助集体经济的发展。”

关于土地的所有权问题，宪法修改草案从我国的现实状况出发，作出了明确规定。城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有。宅基地和自留地、自留山，归农户长期使用，但是不属于农户私有。对于集体所有的土地，国家为了公共利益的需要，可以依照法律实行征用。“任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地。”这些原则规定，对于保证国家的社会主义经济建设，特别是保证农业经济发展的社会主义方向，具有重大的意义。这里需要说明一下，草案第十条中原来是把镇的土地和农村、城市郊区一律看待的。全民讨论中有人指出，全国各地情况不同，有些地方镇的建制较大，今后还要发展，实际上是小城市。因此删去了有关镇的规定。镇的土地所有权问题，可以根据实际情况分别处理。

在城市和农村，劳动者个体经济在相当长的时期内还有必要存在并有一定程度的发展。宪法修改草案确认，在法律规定范围内的城乡劳动者个体经济，是社会主义公有制经济的补充；国家保护个体经济的合法的权利和利益，并通过行政管理，对个体经济进行指导、帮助和监督。草案还规定：“参加农村集体经济组织的劳动者，有权在法律规定的范围内经营自留地、自留山、家庭副业和饲养自留畜。”

总起来说，国营、集体和个体这三种经济，各在一定范围内有其优越性，虽然它们的地位和作用不同，但都是不可缺少的。个体经济在整个国民经济中所占比重不大，它的存在并不妨碍社会主义公有制是我国经济制度的基础和它的顺利发展。我们要在坚持国营经济占主导地位的前提下，发展多种形式的经济，以利于整个国民经济的繁荣。

社会主义公有制的确立，为消除社会生产的无政府状态，实行计划经济，提供了客观的可能性。计划经济是社会主义经济的基本制度，也是社会主义制度优越于资本主义制度的重要标志。我国的国民经济必须有计划地发展，而计划管理体制又必须适合于我国存在着多种经济形式的具体情况和经济发展的现实水平。宪法修改草案在明确肯定“国家在社会主义公有制基础上实行计划经济”的同时，规定“国家通过经济计划的综合平衡和市场调节的辅助作用，保证国民经济按比例地协调发展”。这就是说，国家应当把基本的生产和流通纳入统一的计划，包括指令性计划和指导性计划；至于在统一计划以外的其他产品，则允许生产这些产品的企业根据市场供求的变化灵活地自行安排生产。为了保证社会经济的正常运行和国家计划的权威性，草案规定：“禁止任何组织或者个人扰乱社会经济秩序，破坏国家经济计划。”

鉴于过去国家在计划管理上存在着统得过多、过死的毛病，除了需要根据不同情况采取多种计划形式以外，还需要把国家计划的统一领导和生产单位的自主性结合起来，给企业以不同范围的自主权。宪法修改草案规定：“国营企业在服从国家的统一领导和全面完成国家计划的前提下，在法律规定的范围内，有经营管理的自主权。”“集体经济组织在接受国家计划指导和遵守有关法律的前提下，有独立进行经济活动的自主权。”此外，草案还规定要“实行各种形式的社会主义责任制”。所有这些，对于调动生产单位和劳动者的积极性、主动性，搞活经济，群策群力推进社会主义现代化建设，具有重大的意义。

社会主义公有制的确立，消灭了人剥削人的制度，各尽所能、按劳分配成为社会主义经济的一项基本制度。宪法修改草案再一次把它肯定下来。按劳分配是同各尽所能相联系的。实行按劳分配，应当从思想上要求劳动者并且从物质利益上鼓励劳动者尽其所能地为社会劳动。在社会主义社会中，固然还没有条件使所有人的才能都得到全面的发展，但是同剥削制度的社会相比，劳动的性质已经发生了根本的变化。草案规定：“国营企业和城乡集体经济组织的劳动者都应当以国家主人翁的态度对待自己的劳动。”从社会方面来说，劳动是有计划有组织的，既要使劳动者按照他们劳动的数量和质量取得应得的报酬，又要为劳动者发展他们的才能尽可能地创造条件。

我国经济比较落后，要尽快改变这种状况，把我国建设成为现代化的社会主义国家，必须发挥社会主义制度的优越性，充分动员广大人民，自力更生，艰苦奋斗。同时，我国地域辽阔，各地区、各部门、各企业经济技术文化发展很不平衡。我们的社会主义经济既要有原则性、又要有灵活性，既要是统一的、又要是多样的。这样做有利于在中央的集中统一领导下，充分发挥地方、部门、企业和劳动者的积极性，因地制宜，因时制宜，因事制宜，因人制宜，做到人尽其才，地尽其利，物尽其用，货畅其流。宪法修改草案是本着这样的精神来规定有关经济方面的条文的。当前我国正在进行经济体制的改革，并取得了很大的成绩，今后还要全面、深入地进行下去。草案有关规定为这种改革确定了原则。按照这个方向前进，我们一定能够建设和发展有中国特色的社会主义经济，使我国逐步地富强起来。

三、关于社会主义精神文明

在建设高度物质文明的同时，努力建设高度的社会主义精神文明，是我国人民建设社会主义的一项根本任务。充实了有关社会主义精神文明建设的条款，是这次修改宪法的重要进展之一。

关于社会主义精神文明建设中的文化建设这个方面，这次宪法修改草案的《总纲》，根据全民讨论中提出的意见，将教育、科学、卫生体育、文化各自单列一条。这比原来草案中合为一条，加重了分量，也充实了内容。

教育的发展，一方面要努力普及，一方面要努力提高，以促进工人、农民的知识化和干部队伍的知识化，扩大知识分子队伍，培养各种专业人才。这不仅是整个科学文化发展的基础和人民群众思想觉悟提高的条件，而且是物质文明发展的不可缺少的前提。接受教育，是公民应享的权利，也是公民应尽的义务，包括适龄儿童接受初等教育的义务，还包括成年劳动者接受适当形式的政治、文化、科学、技术、业务教育的义务，以及就业前的公民接受劳动就业训练的义务。我国文化比较落后，为了较快地发展教育，既要靠正规的学校教育，又要靠各种形式的业余教育。国家一定要用足够的力量举办教育事业，同时又要发动各种社会力量，包括集体经济组织、国家企业事业组织、其他社会组织以至经国家批准的私人办学者，采取多种形式和依靠广大群众来举办教育事业。科学技术现代化是四个现代化的关键。发展自然科学和社会科学，发展基础研究、应用研究和普及工作，对于社会主义建设有极大的重要性。卫生和体育事业对于保护人民健康、增强人民体质、提高学习和工作效率的重要性，文学艺术、新闻、出版等各项文化事业对于丰富和提高人民精神生活的重要性，都是很明显的。它们的发展，也不能单靠国家的力量，都需要依靠各种社会力量，需要开展广泛的群众性的活动。这些原则和要求，都已写进了有关条文。

文化建设的条文中没有写“百花齐放、百家争鸣”方针，这是考虑到：第一，作为公民的权利，宪法修改草案已经写了言论、出版自由，写了进行科学研究、文学艺术创作和其他文化活动的自由，就是说，已经用法律的语言，并且从更广的角度，表达了这个方针的内容；第二，科学和文化工作中，除了这项方针以外，还有其他一些基本方针，不必要也不可能一一写入宪法。当然，“百花齐放、百家争鸣”是我们国家指导科学和文化工作的基本方针之一，必须坚定不移地贯彻执行，以促进社会主义的科学文化事业的繁荣，这是没有疑问的。

关于社会主义精神文明建设中的思想建设这个方面，首先应当提到，马克思列宁主义、毛泽东思想是我们的根本指导思想，这已经作为四项基本原则之一写在宪法修改草案的《序言》中。

宪法修改草案第二十四条规定：“国家通过普及理想教育、道德教育、文化教育、纪律和法制教育，通过在城乡不同范围的群众中制定和执行各种守则、公约，加强社会主义精神文明的建设。”这就是要努力使越来越多的公民成为有理想、有道德、有文化、守纪律的公民，从而树立起新的社会道德风尚，形成我们民族的革命的朝气蓬勃的精神面貌。

这一条还规定：“国家提倡爱祖国、爱人民、爱劳动、爱科学、爱社会主义的公德”。这是建国初期的《共同纲领》中关于国民公德的“五爱”要求的发展。《共同纲领》中提出的“五爱”要求，鲜明、朴实，起过很好的教育作用，广大人民对它有深刻的印象。在当时的历史条件下，还没有向全国人民提出“爱社会主义”的要求。现在，提出这样的要求就是理所当然的了，因此原来“五爱”中的“爱护公共财物”现在改为“爱社会主义”。“爱社会主义”不是抽象的，爱护公共财物正是爱社会主义的一项重要内容。

这一条还提出要在人民中进行共产主义的思想教育。共产主义思想是社会主义精神文明的核心。还在新民主主义革命时期，毛泽东同志就明确地指出：“当作国民文化的方针来说，居于指导地位的是共产主义的思想”。现在，我们已经建立了社会主义制度，就应该而且能够在全国范围内和全体规模上加强对干部和群众的共产主义教育，只有这样才能指导我们的现代化建设坚持社会主义的方向，使我们社会的发展保持前进的目标和精神的动力。共产主义的思想教育应该体现在帮助越来越多的公民树立辩证唯物主义和历史唯物主义的世界观，培养全心全意为人民服务的劳动态度和工作态度，把个人利益同集体利益、国家利益结合起来，把目前利益同长远利益结合起来，并使个人的目前的利益服从共同的长远的利益。这种教育当然不是要超越历史发展的阶段去推行只有在生产力高度发展的共产主义高级阶段才能实行的经济和社会制度。相反，这种教育必须同现阶段在经济和社会生活中坚持实行按劳分配和明确的经济责任制等各项社会主义原则相结合，也只有在这样的思想教育的指导下，各项社会主义的原则和政策才能得到充分的和正确的贯彻。

这一条还规定要“反对资本主义的、封建主义的和其他的腐朽思想”，从而提出了思想战线上的斗争任务。由于历史的和现实的原因，由于国内的因素和国际的环境，这个斗争任务是长期的，决不可以稍有松懈。

这里还要说明一点：宪法修改草案中关于公民的基本权利和义务的许多条款，实际上同时包含着建设社会主义精神文明的要求。在我们的社会主义国家里，思想教育、社会舆论、道德要求和法律规定，这几个方面是相互结合的。我们的宪法规定了公民享有的权利，同时要求公民提高自己作为国家和社会主人翁的自觉性，正确地维护和行使自己的各项权利。维护自己的权利和尊重他人的权利不可分离。这就要求每个公民在维护自身权利的同时，维护国家、社会和集体的利益，尊重他人的自由和权利。宪法规定的公民义务，具有法律强制的性质，但更重要的是要求公民提高自己作为主人翁对国家、社会和其他公民的责任感，自觉地履行自己的各项义务，包括维护社会主义制度的义务，维护国家统一和全国各民族团结的义务，维护祖国的安全、荣誉和利益的义务，遵守宪法、法律、纪律和公共秩序的义务，爱护公共财产的义务，等等。提高这样的自觉性和责任感，按照社会主义、集体主义原则来处理公民个人同国家和社会的关系、同其他公民的关系，建立同社会主义政治制度相适应的权利义务观念和组织纪律观念，养成社会主义的公民意识，正是在全社会建设社会主义精神文明的重要内容。

四、关于国家机构

宪法修改草案规定：“中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则。”根据这一原则和我国三十多年来政权建设的经验，草案对国家机构作了许多重要的新规定，主要有以下几个方面。

（一）加强人民代表大会制度。将原来属于全国人大的一部分职权交由它的常委会行使，扩大全国人大常委会的职权和加强它的组织。全国人大和它的常委会行使国家立法权；除基本法律应当由全国人大制定以外，其他法律由全国人大常委会制定。人大常委会委员不得担任国家行政机关、审判机关和检察机关的职务，实际上将有相当数量的委员是专职的。为了加强全国人大的工作，还将增设一些专门委员会，在全国人大和它的常委会领导下，研究、审议和拟订有关议案。

（二）恢复设立国家主席和副主席。建国以来的实践证明，设立国家主席对健全国家体制是必要的，也比较符合我国各族人民的习惯和愿望。

（三）国家设立中央军事委员会，领导全国武装力量。中央军委实行主席负责制。军委主席由全国人大选举，对全国人大和它的常委会负责。中国共产党缔造和领导的人民解放军，在中华人民共和国成立以后，就是国家的军队。宪法修改草案总结了建国以来的历史经验，根据我国现在的实际情况和需要，恰当地规定了军队在国家体制中的地位。在国家的中央军委成立以后，中国共产党对军队的领导并不会改变。《序言》里明确肯定了党在国家生活中的领导作用，当然也包括党对军队的领导。

（四）国务院实行总理负责制；总理、副总理、国务委员和秘书长组成国务院常务会议；总理召集和主持国务院全体会议和国务院常务会议。各部、各委员会实行部长、主任负责制；部长、委员会主任召集和主持部务会议或者委员会会议、委务会议。

为了加强对财政、财务活动的监督，国务院增设审计机关，依照法律规定独立行使审计监督权。地方各级人民政府也相应地设立审计机关。

（五）在中央的统一领导下，加强地方政权的建设。县级以上的地方各级人大设立常委会。省、直辖市的人大和它的常委会有权制定和颁布地方性法规。地方各级人民政府分别实行省长、市长、县长、区长、乡长、镇长负责制。这些规定同样适用于民族自治地方。

（六）改变农村人民公社的政社合一的体制，设立乡政权。人民公社将只是农村集体经济的一种组织形式。这种改变将有利于加强农村基层政权建设，也有利于集体经济的发展。至于政社分开的具体实施，这是一件细致的工作，各地要从实际出发，因地制宜，有领导、有计划、有步骤地进行，不要草率行事。

我国长期行之有效的居民委员会、村民委员会等群众性自治组织的地位和作用，现在列入了宪法。

（七）规定国家主席、副主席，全国人大常委会委员长、副委员长，国务院总理、副总理等国家领导人连续任职不得超过两届。这就取消了实际上存在的领导职务的终身制。

现在，着重说明一下作出这些规定所遵循的方向和所体现的要求。

第一，使全体人民能够更好地行使国家权力。

我们国家政治体制的改革和国家机构的设置，都应当是从政治上和组织上保证全体人民掌握国家权力，真正成为国家的主人。根据这个原则，从中央来说，主要是加强全国人民代表大会。我国国大人多，全国人大代表的人数不宜太少；但是人数多了，又不便于进行经常的工作。全国人大常委会是人大的常设机关，它的组成人员也可以说是人大的常务代表，人数少，可以经常开会，进行繁重的立法工作和其他经常工作。所以适当扩大全国人大常委会的职权是加强人民代表大会制度的有效办法。从地方来说，主要是加强各级地方政权（包括基层政权）的民主基础，同时适当扩大他们的职权，以便各地能够在中央统一领导下因地制宜地发展本地的建设事业。在基层社会生活中，还要加强群众性自治组织的建设，以便发动群众自己管理自己的公共事务和公益事业。实现这些规定，将使我国社会主义民主得到进一步的发展。

全民讨论中，有人提出，在扩大全国人大常委会的职权时，应当充分保证全国人大作为最高权力机关的地位。这个意见是对的。因此，宪法修改草案第六十七条关于全国人大常委会的职权第三项原来规定，在全国人大闭会期间，对全国人大制定的法律进行部分补充和修改，现在加上了“不得同该法律的基本原则相抵触”这样的限制。在第六十二条关于全国人大的职权又加上了第十一项，即“改变或者撤销全国人民代表大会常务委员会不适当的决定”。

第二，使国家机关能够更有效地领导和组织社会主义建设事业。

国家机构的设置和职责权限的规定，要体现这样的精神：在法律的制定和重大问题的决策上，必须由国家权力机关，即全国人大和地方各级人大，充分讨论，民主决定，以求真正集中和代表人民的意志和利益；而在它们的贯彻执行上，必须实行严格的责任制，以求提高工作效率。这种责任制对于发展社会主义民主，保证人民行使国家权力，是不可缺少的。人民通过国家权力机关作出决定以后，只有这些决定得到行政机关的迅速有效的执行，人民的意志才能得到实现。

第三，使各个国家机关更好地分工合作、相互配合。

在社会主义制度下，形成了全体人民根本利益的一致。因此，我们国家可以而且必须由人民代表大会统一地行使国家权力；同时在这个前提下，对于国家的行政权、审判权、检察权和武装力量的领导权，也都有明确的划分，使国家权力机关和行政、审判、检察机关等其他国家机关能够协调一致地工作。国家主席、国务院、中央军委、最高人民法院和最高人民检察院，都由全国人大产生并对它负责，受它监督。全国人大、国家主席和其他国家机关都在他们各自的职权范围内进行工作。国家机构的这种合理分工，既可以避免权力过分集中，又可以使国家的各项工作有效地进行。

当前我国正在进行国家机构的改革，宪法修改草案关于国家机构的规定，反映了这方面改革的方针和成果，并将推动这方面的改革继续前进。

五、关于国家的统一和民族的团结

建国30多年来的历史表明，我国已经实现的国家统一和民族团结，对于我们社会主义事业的发展，对于整个中华民族的兴旺发达，具有十分重大的意义。正如毛泽东同志所说的：“国家的统一，人民的团结，国内各民族的团结，这是我们的事业必定要胜利的基本保证。”

现在，我们伟大的祖国还有未完成的统一事业，需要我们去努力完成。宪法修改草案的《序言》指出：“台湾是中华人民共和国的神圣领土的一部分。完成统一祖国的大业是包括台湾同胞在内的全中国人民的神圣职责。”近30多年台湾同祖国的分离，完全是违反我们民族利益和人民要求的。早日结束这种分裂局面，无论对于台湾地方和整个祖国的繁荣富强，对于维护远东和世界和平，都是极为有利的。这是大势所趋，人心所向，任何党派、势力和个人都无法抗拒。这是中国的内政，任何外国都无权干预。去年国庆节前夕，全国人民代表大会常务委员会委员长叶剑英同志发表谈话指出，实现和平统一后，台湾可作为特别行政区，享有高度的自治权。这种自治权，包括台湾现行社会、经济制度不变，生活方式不变，同外国的经济、文化关系不变等等。考虑到这种特殊情况的需要，宪法修改草案第三十一条规定：“国家在必要时得设立特别行政区。在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定。”在维护国家的主权、统一和领土完整的原则方面，我们是决不含糊的。同时，在具体政策、措施方面，我们又有很大的灵活性，充分照顾台湾地方的现实情况和台湾人民以及各方面人士的意愿。这是我们处理这类问题的基本立场。

实现各民族平等、团结和共同繁荣，是中国共产党和我们国家奉行的基本原则。建国30多年来在这方面取得的成就是巨大的。其间也犯过“左”的错误，特别是“文化大革命”中，党和国家的民族政策被歪曲和破坏，许多少数民族干部和群众受到伤害，是一个严重的教训。这次修改宪法，高度重视总结这方面的历史经验，吸取近几年民族工作中拨乱反正的重大成果。

宪法修改草案的《序言》指出：“在维护民族团结的斗争中，要反对大民族主义，主要是大汉族主义，也要反对地方民族主义。”因为它们都是损害民族团结的。反对大民族主义，主要是反对大汉族主义，这是由汉族占全国人口的绝大多数，在全国政治、经济和文化生活中有最大影响这一现实情况所决定的。汉族同志在警惕和克服大汉族主义方面，应当高度自觉和经常注意。反对地方民族主义，和反对大民族主义一样，对于保证国内各民族团结也是必需的。但是在这方面过去有严重扩大化的错误，一是反对了许多并没有犯地方民族主义错误的同志，二是把思想认识的错误当作敌我矛盾来处理。如同大民族主义一样，地方民族主义也是思想认识范围的问题，除了勾结外国势力进行叛乱和分裂活动的以外，都属于人民内部矛盾。反对大民族主义和地方民族主义应当正确地进行，主要靠思想教育和各项必要的政治、经济、文化措施。

民族区域自治制度是经过实践考验适合我国国情的正确制度。我国是中华各民族共同缔造的统一的多民族国家。解放前共同遭受帝国主义的侵略，使汉族人民与少数民族人民结成了患难相助的紧密联系。建国后在共同的社会主义道路上，各民族在政治、经济、文化方面结成了相互依存、相互帮助的亲密关系。在统一的国家内实行民族区域自治，既能保障各少数民族的合法的权利和利益，加速各少数民族地区经济和文化的发展，又能抵御外来的侵略和颠覆，保障整个国家的独立和繁荣。所以宪法修改草案规定：“各民族自治地方都是中华人民共和国不可分离的部分。”“中华人民共和国公民有维护国家统一和全国各民族团结的义务。”这是完全符合全国各民族的根本利益和共同意志的。

这次修改宪法，关于民族区域自治的规定，不但恢复了１９５４年宪法中一些重要的原则，而且根据国家情况的变化增加了新的内容。宪法修改草案在《国家机构》的第六节“民族自治地方的自治机关”中规定：民族自治地方的人大常委会中应当有实行区域自治的民族的公民担任主任或者副主任；自治区主席、自治州州长、自治县县长由实行区域自治的民族的公民担任；自治机关在国家计划的指导下，自主地安排和管理地方性的经济建设事业；自治机关自主地管理本地方的教育、科学、文化、卫生、体育事业；国家在民族自治地方开发资源、建设企业的时候，应当照顾民族自治地方的利益；国家从财政、物资、技术等方面帮助各少数民族加速发展经济建设和文化建设事业，国家帮助民族自治地方从当地民族中大量培养各级干部、各种专业人才和技术工人。草案关于民族自治地方自治权的规定，体现了国家充分尊重和保障各少数民族管理本民族内部事务的民主权利的精神。

六、关于独立自主的对外政策

宪法修改草案在《序言》中规定了我国的对外政策的基本原则，这就是独立自主，就是在互相尊重主权和领土完整、互不侵犯、互不干涉内政、平等互利、和平共处的五项原则的基础上发展同各国的外交关系和经济、文化的交流；就是反对帝国主义、霸权主义、殖民主义，加强同世界各国人民的团结，支持被压迫民族和发展中国家争取和维护民族独立、发展民族经济的正义斗争，为维护世界和平和促进人类进步事业而努力。

我国坚持这样的对外政策的原则是由我国的国家和社会性质决定的。中国人民从中华人民共和国成立以前一百年的苦难历程中深深懂得，没有国家的独立，就不可能有人民的民主权利，不可能建设一个富强的国家。中国人民从长期的革命和建设的过程中，又深深懂得，中国人民的命运是同世界人民的命运息息相关的。社会主义制度的建立，从根本上消灭了我国屈服于任何外国压迫的社会根源，也从根本上消除了以任何形式对外实行侵略的社会根源。现在的世界处于剧烈的动荡不安中，今后只要世界上还存在着帝国主义、霸权主义，动荡不安的局面就不会终止。在我国外部无论出现什么情况，我们一定要坚持独立自主的政策，如同邓小平同志在中国共产党第十二次全国代表大会上所说：“任何外国不要指望中国做他们的附庸，不要指望中国会吞下损害我国利益的苦果。”我们也一定要坚持以平等态度对待一切大小国家，始终不渝地同一切被压迫民族和发展中国家以及其他一切维护世界和平的国家和人民站在一起。中国永远不称霸，也绝不允许任何霸权主义者压在我们的头上。

在独立自主的原则下对外开放，是我国已经实行并将坚持实行的政策。我国将根据平等互利的原则继续扩大同世界各国的经济、技术和文化交流。外国的经济组织或者个人可以在中国投资，同中国的经济组织进行经济合作，这在宪法修改草案中作了规定。当然，在中国境内的任何外国经济组织都必须遵守中华人民共和国的法律；它们的合法权利和利益也受到中华人民共和国法律的保护。

我国根据国际的通例维护在外国居住的中国籍侨民的正当的权利和利益，同时要求他们遵守所在国的法律，同所在国的人民和睦相处。我国对于居住在中国的外国人的合法的权利和利益给以保护，同时要求他们遵守中华人民共和国的法律。这些也都载明在宪法修改草案中。

中国人民为争得和维护国家的独立自主的权利，进行过长期艰难的斗争。我国的对外政策代表中国人民的根本利益，也是同世界人民的根本利益一致的。宪法修改草案规定，国家要在广大人民中既进行爱国主义的教育，也进行国际主义的教育。我们一定要使中国人民中的爱国主义和国际主义的传统代代相传，这是坚持我国的独立自主的对外政策的根本保证。

各位代表！宪法修改草案经过这次全国人民代表大会审议和正式通过以后，就要作为具有最大权威性和最高法律效力的国家根本大法，付诸实施了。它将成为我国新的历史时期治国安邦的总章程。我们相信，新的宪法必定能够得到严格遵守和贯彻执行。《序言》总结建国以来制定和执行宪法的正反两方面的历史经验，明确指出：“全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。”全国人大和它的常委会都有监督宪法实施的职权，地方各级人大在本行政区域内保证宪法的遵守和执行。胡耀邦同志在中国共产党第十二次全国代表大会上的报告中庄严宣告：“特别要教育和监督广大党员带头遵守宪法和法律。新党章关于‘党必须在宪法和法律的范围内活动’的规定，是一项极其重要的原则。从中央到基层，一切党组织和党员的活动都不能同国家的宪法和法律相抵触。”中国人民和中国共产党都已经深知，宪法的权威关系到政治的安定和国家的命运，决不容许对宪法根基的任何损害。我们国家的权力属于人民，国家的命运由觉悟了的人民来掌握。中国共产党是代表中国人民利益，执行人民意志的工人阶级政党，除了人民的利益之外，没有自己的特殊利益。中国共产党对这次宪法修改工作十分重视，中共中央政治局和书记处都专门讨论过。中共中央政治局和书记处的成员大都是宪法修改委员会的委员，中共中央的意见已经充分地反映在宪法修改草案中。中国共产党领导中国人民制定了新宪法，中国共产党也将同全国各族人民一道，同各民主党派和各人民团体一道，共同维护宪法尊严和保证宪法实施。宪法通过以后，要采取各种形式广泛地进行宣传，做到家喻户晓。十亿人民养成人人遵守宪法、维护宪法的观念和习惯，同违反和破坏宪法的行为进行斗争，这是一个伟大的力量。体现了人民意志和中国共产党的正确主张的新宪法，又由全体人民和中国共产党的努力来保证它的实施，就一定能够在促进我国社会主义现代化事业的胜利发展中发挥伟大的作用。

 

关于中华人民共和国宪法修正案（草案）的说明

 

各位代表：

根据全国人大常委会的决定，我向大会作关于中华人民共和国宪法修正案（草案）的说明。

1982年通过的中华人民共和国宪法是一部好宪法，在国家的政治、经济和社会生活等方面发挥了重要作用。随着我国改革开放和社会主义现代化建设事业的不断发展，1988年和1993年先后两次对宪法的部分内容作了修改。1997年召开的中国共产党第十五次全国代表大会，高举邓小平理论伟大旗帜，总结我国改革和建设的新经验，对建设有中国特色社会主义事业的跨世纪发展作出全面部署。中共中央提出应当以党的十五大报告为依据，对宪法部分内容作适当修改，并提出修改的原则是，只对需要修改的并已成熟的问题作出修改，可改可不改的问题不作修改。为此，中共中央成立了宪法修改小组，李鹏同志任组长，组织草拟了关于修改宪法部分内容的初步意见，经中共中央政治局常委审定并经中央政治局会议原则通过后，于1998年12月5日发给各省、自治区、直辖市党委，中央各部委，国家机关各部委党组（党委），军委总政治部，各人民团体党组和中央委员、中央候补委员征求意见。12月21日，江泽民同志主持中共中央召开的党外人士座谈会，就中共中央提出的修改宪法部分内容的初步意见，征求各民主党派中央、全国工商联负责人和无党派代表人士的意见。12月22日和24日，李鹏同志主持中共中央宪法修改小组召开的法律专家和经济专家座谈会，就宪法修改问题征求意见。中共中央认真研究了各方面的意见，对下发征求意见的初步意见又作了修改，经中共中央政治局常委会议和政治局会议讨论通过，形成了中共中央关于修改中华人民共和国宪法部分内容的建议。1999年1月22日，中共中央向全国人大常委会提出了关于修改中华人民共和国宪法部分内容的建议。九届全国人大常委会第七次会议讨论了中共中央的建议，依照中华人民共和国宪法第六十四条的规定，提出关于中华人民共和国宪法修正案（草案），提请九届全国人大二次会议审议。这次宪法修改，继续沿用1988年和1993年的修正案方式，同时在出版的文本中按修正案把原文改过来。现对中华人民共和国宪法修正案（草案）的内容说明如下：

一、关于宪法序言第七自然段，增加“邓小平理论”的内容，相应地将“根据建设有中国特色社会主义的理论”修改为“沿着建设有中国特色社会主义的道路”，并将“我国正处于社会主义初级阶段”修改为“我国将长期处于社会主义初级阶段”，增加“发展社会主义市场经济”的内容。这样修改，表明了邓小平理论在我国社会主义现代化建设事业中的指导地位，反映了全国人民的共识和心愿。邓小平理论是毛泽东思想的继承和发展，是指导中国人民在改革开放中胜利实现社会主义现代化的理论，是马克思主义在中国发展的新阶段。在社会主义改革开放和现代化建设的进程中，一定要高举邓小平理论的伟大旗帜，用邓小平理论来指导我们整个事业和各项工作。这是全国各族人民从历史和现实中得出的不可动摇的结论。将邓小平理论载入宪法，对于建设有中国特色社会主义事业的胜利发展，具有重大的现实意义和深远的历史意义。

二、关于宪法第五条，增加规定：“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。”依法治国，是中国共产党领导人民治理国家的基本方略，是国家长治久安的重要保障。将“依法治国，建设社会主义法治国家”写进宪法，对于坚持依法治国的基本方略，不断健全社会主义法制，发展社会主义民主政治，促进经济体制改革和经济建设，具有重要的意义。

三、关于宪法第六条，增加规定：“国家在社会主义初级阶段，坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，坚持按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度。”在宪法中明确规定社会主义初级阶段的基本经济制度和分配制度，有利于在改革开放和社会主义现代化建设的实践中，坚持和完善上述制度，进一步解放和发展社会生产力。

四、关于宪法第八条第一款，增加规定：“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。”相应地删去“家庭联产承包为主的责任制”的提法。统分结合的双层经营体制，是指在农村集体经济组织内部实行的集体统一经营和家庭承包经营相结合的经营体制，家庭承包经营是双层经营体制的基础。在宪法中对家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制作出规定，有利于这一经营制度的长期稳定、不断完善和农村集体经济的健康发展。

五、关于宪法第十一条，增加规定：“在法律规定范围内的个体经济、私营经济等非公有制经济，是社会主义市场经济的重要组成部分。”相应地删去个体经济、私营经济“是社会主义公有制经济的补充”的提法，同时将本条的其他文字修改为“国家保护个体经济、私营经济的合法的权利和利益。国家对个体经济、私营经济实行引导、监督和管理。”这样修改，进一步明确了个体经济、私营经济等非公有制经济在我国社会主义市场经济中的地位和作用，有利于个体经济、私营经济等非公有制经济的健康发展。

六、关于宪法第二十八条，将其中“反革命的活动”修改为“危害国家安全的犯罪活动”。1997年修改的《中华人民共和国刑法》，已将“反革命罪”修改为“危害国家安全罪”。对宪法第二十八条中“反革命的活动”的用语进行修改，是完全必要的。

    我的说明完了，请审议。