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市场监管局确定管辖权应把握的4个重点

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发表于 2019-2-20 15:10:58 | 显示全部楼层 |阅读模式

梁仕成   市场法律交流

市场监督管理部门确定管辖权应把握4个重点


      准确确定行政处罚管辖权,是正确实施行政处罚的前提和基础。如果不能全面准确地把握市场监管部门行政处罚管辖权方面的相关规定,那么在执法实践中,不履行或不认真履行法定职责以及超越职权违法行政的现象就难以避免,甚至隐含涉嫌玩忽职守罪和滥用职权罪的巨大风险。因此可以说,厘清行政处罚管辖权,既关系到市场监管部门能否正确履行职责,又与每一名执法人员的职业生涯和政治生命息息相关。

       关于行政处罚管辖权,《行政处罚法》只在第二十条作出了“行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外”的原则规定。已于2018年12月21日以市场监管总局第2号令公布并将于2019年4月1日起施行的《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》,根据法理和实际情况作了较全面、详细的管辖规定。

       笔者认为,市场监管部门准确确定行政处罚管辖权应把握4个重点:

       一、违法行为发生地的地域管辖原则

       《行政处罚法》对行政处罚管辖权作了原则规定,即除法律、行政法规另有规定外,均由违法行为发生地的行政机关管辖。之所以这样规定,一方面是由于行政处罚以违法行为的存在为基础,由违法行为发生地行政机关管辖,便于处罚机关调查违法事实,判断违法行为的性质;另一方面是如此确定管辖权,在违法行为人实施违法行为时即可追究其法律责任,有利于防止危害结果的发生。

       《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》第六条作出了与《行政处罚法》第二十条相一致的规定,即“行政处罚由违法行为发生地的县级以上市场监督管理部门管辖。法律、行政法规另有规定的除外。”其中“法律、行政法规另有规定的除外”的规定,是指以违法行为发生地作为行政处罚地域管辖的一般原则,并不排除在法律、行政法规另有规定的情况下,由违法行为人所在地的机关管辖。例如,《特殊标志管理条例》第十五条规定,特殊标志所有人或者使用人有下列行为之一的,由其所在地或者行为发生地县级以上人民政府工商行政管理部门责令改正,可以处5万元以下的罚款……。该条规定采用的是违法行为人所在地和违法行为发生地相结合的管辖规则。在查办这类案件时,除违法行为发生地市场监管机关有管辖权外,违法行为人所在地的市场监管机关也可以行使管辖权。

        二、市场监管部门行政处罚中的级别管辖

        原工商、质监、食药监的行政处罚程序规定中都明确规定了级别管辖,如《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第六条明确规定,县(区)、市(地、州)工商行政管理机关依职权管辖本辖区内发生的案件。省、自治区、直辖市工商行政管理机关依职权管辖本辖区内发生的重大、复杂案件。国家工商行政管理总局依职权管辖应当由自己实施行政处罚的案件及全国范围内发生的重大、复杂案件。

       但《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》则淡化了级别管辖的规定。《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》第七条规定,县级、设区的市级市场监督管理部门依职权管辖本辖区内发生的行政处罚案件,法律、法规、规章规定由省级以上市场监督管理部门管辖的除外。

       根据该条规定,除法律、法规、规章规定由省级以上市场监督管理部门管辖的外(如《反垄断法》第十条规定,国务院规定的承担反垄断执法职责的机构依照本法规定,负责反垄断执法工作。国务院反垄断执法机构根据工作需要,可以授权省、自治区、直辖市人民政府相应的机构,依照本法规定负责有关反垄断执法工作),其他的行政处罚案件均由县级、设区的市级市场监督管理部门管辖。同时考虑县级、设区的市级市场监督管理部门同处于行政执法的一线,是市场监管和实施行政处罚的主力,且所查办的违法案件的性质和复杂程度大多相近,所以《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》延续了原工商、质监、食药监行政处罚程序规定中的相关规定,在县级、设区的市级市场监督管理部门之间也没有规定级别管辖。

       需要注意的是,法律法规规章在县级、设区的市级市场监督管理部门之间规定了级别管辖的,应严格遵照执行。例如,《个体工商户条例》第二十三条规定,个体工商户提交虚假材料骗取注册登记,或者伪造、涂改、出租、出借、转让营业执照的,由登记机关责令改正,处4000元以下的罚款;情节严重的,撤销注册登记或者吊销营业执照。第二十四条第一款规定,个体工商户登记事项变更,未办理变更登记的,由登记机关责令改正,处1500元以下的罚款;情节严重的,吊销营业执照。按照该条例第三条“县、自治县、不设区的市、市辖区工商行政管理部门为个体工商户的登记机关(以下简称登记机关)”的规定,个体工商户的登记机关仅指县级局,市级局以上的都不是个体工商户的“登记机关”,因此省级局、市级局都不能对个体工商户上述行为实施行政处罚。

      再如,《驰名商标认定和保护规定》第七条规定,涉及驰名商标保护的商标违法案件由市(地、州)级以上工商行政管理部门管辖。根据该条规定,涉及驰名商标保护的商标违法案件,管辖权在市级以上市场监管机关,县级局没有管辖权。

      三、市场监管部门行政处罚管辖的特别规定

      (一)网络商品交易违法案件的管辖。《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》第九条共两款,其中第一款规定,电子商务平台经营者和通过自建网站、其他网络服务销售商品或者提供服务的电子商务经营者的违法行为由其住所地县级以上市场监督管理部门管辖。第二款规定,平台内经营者的违法行为由其实际经营地县级以上市场监督管理部门管辖。电子商务平台经营者住所地县级以上市场监督管理部门先行发现违法线索或者收到投诉、举报的,也可以进行管辖。该条是对网络商品交易违法案件管辖权的规定。

       该条第二款规定与现行《网络交易管理办法》第四十一条关于平台内经营者违法行为管辖权的规定有明显不同。按照现行《网络交易管理办法》第四十一条“……通过第三方交易平台开展经营活动的经营者,其违法行为由第三方交易平台经营者住所所在地县级以上工商行政管理部门管辖。第三方交易平台经营者住所所在地县级以上工商行政管理部门管辖异地违法行为人有困难的,可以将违法行为人的违法情况移交违法行为人所在地县级以上工商行政管理部门处理”的规定,对于通过第三方交易平台开展经营活动的经营者即平台内经营者,其违法行为由第三方交易平台经营者住所所在地县级以上工商机关管辖,异地违法行为人所在地工商机关只有在第三方交易平台经营者住所所在地工商机关移交的前提下,才有权处理违法行为人的违法行为。

      显然,较之《网络交易管理办法》,《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》关于网络商品交易管辖权的规定更有利于提高行政执法效率。

      (二)广告违法案件的管辖。《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》第十条共三款,其中第一款规定,对利用广播、电影、电视、报纸、期刊、互联网等大众传播媒介发布违法广告的行为实施行政处罚,由广告发布者所在地市场监督管理部门管辖。广告发布者所在地市场监督管理部门管辖异地广告主、广告经营者有困难的,可以将广告主、广告经营者的违法情况移送广告主、广告经营者所在地市场监督管理部门处理。第二款规定,对于互联网广告违法行为,广告主所在地、广告经营者所在地市场监督管理部门先行发现违法线索或者收到投诉、举报的,也可以进行管辖。第三款规定,对广告主自行发布违法互联网广告的行为实施行政处罚,由广告主所在地市场监督管理部门管辖。

该条第一款延续了《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第八条对广告违法案件管辖权的规定,第二款、第三款则延续了现行《互联网广告管理暂行办法》第十八条对互联网广告违法案件管辖权的规定。

      广告违法案件管辖权的上述规定,是地域管辖原则(违法行为发生地管辖)在广告违法行为行政处罚中的具体应用,有效解决了地域管辖原则在广告违法行为行政处罚中存在的交叉和混乱问题,提高了查办广告违法案件的效率。

       四、市场监管部门行政处罚管辖的其他规定

      (一)共同管辖的解决规则——谁先立案谁查处。《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》第十一条规定,对当事人的同一违法行为,两个以上市场监督管理部门都有管辖权的,由先立案的市场监督管理部门管辖。

       根据该条规定,如果两个以上市场监管机关都有管辖权,只能由最先立案的市场监管机关管辖,最先立案的市场监管机关不能向其他有管辖权市场监管机关移送。

       (二)管辖争议的解决规则——指定管辖。《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》第十二条规定,两个以上市场监督管理部门因管辖权发生争议的,应当自发生争议之日起七个工作日内协商解决;协商不成的,报请共同的上一级市场监督管理部门指定管辖。

      指定管辖的原则和法律基础是上下级行政关系。指定管辖权实质上是行政管理权在管辖制度中的具体体现。因此,指定管辖强调的一是“共同”,二是“上一级”。

      (三)管辖权的转移。《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》第十四条规定,上级市场监督管理部门认为必要时,可以直接查处下级市场监督管理部门管辖的案件,也可以将本部门管辖的案件交由下级市场监督管理部门管辖。法律、法规、规章明确规定案件应当由上级市场监督管理部门管辖的,上级市场监督管理部门不得将案件交由下级市场监督管理部门管辖。下级市场监督管理部门认为依法由其管辖的案件存在特殊原因,难以办理的,可以报请上一级市场监督管理部门管辖或者指定管辖。

      (四)移送管辖。《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》第十三条规定,市场监督管理部门发现所查处的案件不属于本部门管辖的,应当将案件移送有管辖权的市场监督管理部门。受移送的市场监督管理部门对管辖权有异议的,应当报请共同的上一级市场监督管理部门指定管辖,不得再自行移送。该条是关于行政处罚案件内部移送管辖的规定。

      《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》第十六条规定,市场监督管理部门发现所查处的案件属于其他行政管理部门管辖的,应当依法移送其他有关部门。市场监督管理部门发现违法行为涉嫌犯罪的,应当依照有关规定将案件移送司法机关。该条是关于行政处罚案件外部移送管辖的规定,具体包括向其他行政机关移送和向司法机关移送。



(作者:梁仁成    本文来源:公众号“梁仕成谈市监”)
备注:本文仅供交流学习!



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